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Blog professionnel de Dominique Lahary, bibliothécaire. Mes propos n'engagent que moi.

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Bibliothèques en territoires, 5 : Risques et enjeux de la nouvelle donne intercommunale

Posted by Dominique Lahary le 22 octobre 2014

Après avoir examiné l’échelon départemental , je me dois naturellement de traiter des régions. Mais les échéances ne se présentent pas toutes dans un ordre logique. C’est en ce moment que se joue le nouveau redécoupage intercommunal. Il me faut donc revenir sur un sujet que j’ai introduit avec mes 10 leçons. En 2013 avait déjà été mise en place une nouvelle carte, établie par des commissions départementales de coopération intercommunale sous la houlette des préfets. Le Premier ministre Manuel Valls a, lors de sa déclaration de politique générale du 8 avril 2014, annoncé un nouveau remaniement de cette carte sur la base des « bassins de vie ». Deux processus parallèles sont lancés : d’une part la création des métropoles (celles de droit commun et les trois cas particuliers que constitueront Paris, Lyon et Aix-Marseille), d’autre part l’établissement de nouvelles cartes des communautés de communes et d’agglomération, sous l’égide des préfets qui pilotent avec une commission d’élus la révision du schéma départemental de coopération intercommunal établi fin 2013. En Ile-de-France, c’est le préfet de région qui préside à l’élaboration d’un schéma régional de coopération intercommunale d’ici au 28 février 2015.

Extrait de la carte établie par le Préfet d'Île-de-France

Extrait de la carte établie par le Préfet d’Île-de-France

Sauvegarder les acquis Dans l’immédiat, ces deux processus sont susceptibles de mettre en péril des réseaux intercommunaux de lecture publique répondant à un éventail de formules dont la minimale est la mise en commun virtuelle des collections par un catalogue commun et une carte d’emprunteur valable partout, et l’optimale est le transfert de l’ensemble des équipements à l’établissement public de coopération intercommunale (pour autant qu’il se traduise par des services communs). L’IABD a publié le 11 octobre un Appel pour la préservation des acquis en matière de réseaux intercommunaux de bibliothèques qu’il convient de relayer largement. Les menaces sont de deux ordres :

  • soit le périmètre du réseau intercommunal se retrouve noyé dans un ensemble plus vaste,
  • soit il se trouve coupé en deux voir trois morceaux, chacun étant appelé à rejoindre des regroupements intercommunaux distincts.

Dans le premier cas, le risque est un retour à une pure gestion communale des établissements et/ou des services qui représenterait une importante régression. Or l’extension du réseau à l’ensemble du nouveau périmètre est soit malaisée, en tout cas dans l’immédiat, soit peu imaginable. Je pense naturellement à la situation des réseaux totalement intercommunaux de Plaine commune te Plaine centrale dans Paris métropole, et du SAN Ouest Provence dans la métropole Aix-Marseille leur taille est telle qu’on imagine difficilement, comme je l’indiquais dans mes Questions d’échelle, une extension du modèle. Il faut donc trouver la formule permettant à ces réseaux de subsister avec une assise la plus légitime possible, c’est-à-dire une assise politique. Cela pourrait faire partie des compétences déléguées aux « conseils de territoire ». Des discussions serrées se mènent entre représentants élus sur cette question. N’oublions pas que parmi les enjeux de ces débats, il y a les réseaux de lecture publique ! Mais ce risque de dilution ne se présentent pas que dans les métropoles. dans d’autres territoires, au gré des nouveaux périmètres des communautés de communes ou d’agglomérations qui sont dessinés par les préfets de région, des réseaux de bibliothèques doivent être préservés mêmes si les conditions ne sont par remplies dans l’immédiat pour les étendre. Puisse un esprit de pragmatisme inspirer les décideurs. Les solutions en cas de démantèlement des territoires intercommunaux sont encore plus complexes à définir :

  • maintien d’un réseau dans chaque portion désormais séparée, avec une optique pragmatique d’extension à chaque nouveau périmètre intercommunal si cela semble opportun. Cette option oblige à un montage complexe de séparation technique et financière du réseau informatique de gestion ;
  • survie d’un réseau informatique à cheval sur deux ou trois périmètres intercommunaux, avec la même optique d’extension future éventuelle, cette option pouvant être considérée (ou apparaître rétrospectivement) soit comme une mesure transitoire, soit commune une mesure durable de mutualisation inter-intercommunale.

Dans les deux cas, serait distingué le réseau technique (logiciel de gestion), avec maintien ou non d’une mutualisation du service (l’usager a droit ou non à tout ce qui est référencé dans le réseau), et les périmètres de gestion des équipements et personnels qui peuvent difficilement transcender les nouvelles frontières intercommunales. Utiliser les nouveaux périmètres avec pragmatisme et progressivité La nouvelle carte intercommunale qui va être mise en place courant 2015 va se traduire par un élargissement important des périmètres, par le jeu des minima démographiques : 200 000 habitants à proximité de Paris métropole (article 12 de la loi de modernisation de l’action publique et affirmation des métropoles) 20 000 habitants ailleurs sauf en zone montagneuse, (article 14 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, à examiner par le Sénat fin décembre). Des périmètres tels que dans certains départements, on ne comptera parfois que trois ou quatre communautés de communes ou d’agglomérations. Ce renforcement de l’intercommunalité, qui est à l’évidence, depuis la loi dite « Chevènement » de 1999, une tendance forte, peut être un atout pour la lecture publique mais aussi pour les missions patrimoniales des bibliothèques. « L’intercommunalité est une voie majeure de développement des bibliothèques territoriales. Elle permet à la fois des formes diversifiées de mutualisation et une amélioration des services au public » écrivait l’IABD dans son document sur la décentralisation publié par le Sénat en décembre 2012. Chacun conviendra que les moyens des collectivités territoriales ne vont pas se multiplier dans les années qui viennent. Conforter des services publics sera souvent les mutualiser. Développer des services nouveaux requerra souvent des échelles plus vastes que les périmètres intercommunaux. Nous disposons d’un recul suffisant pour affirmer sans hésitation que les bibliothèques se prêtent parfaitement à un traitement intercommunal. Le public peut y gagner, par une extension des services rendus. La gestion également peut y gagner, par toute une série de formes de mutualisation humaine technique, logistique. J’ai écrit en codicille à mes 10 leçons sur la lecture publique intercommunale que le transfert total des équipements permettait un optimum de mutualisation. Mais aussi dans mes Questions d’échelle que tous les périmètres n’étaient pas adaptées à une gestion commune intégrale. La souplesse même du cadre intercommunal, avec une grande latitude de définition de l’intérêt intercommunautaire, autorise un grand éventail de solutions dont le socle est la mutualisation des services. Ne voir que le transfert intégral des équipements risque de braquer inutilement quand une telle solution ne semble pas à portée. C’est pourquoi je ne cesse de dire que l’expression « prendre la compétence lecture publique » n’a pas de sens. Il appartient au contraire à chaque conseil communautaire de puiser dans la variété des formules possible celle qui lui paraît convenir à un moment donné. Il convient également de considérer l’intercommunalisation comme un processus qui s’étale dans la durée et s’accommode d’une gestion par étapes, soir parce que celles-ci ont été préalablement définies, soit, ce qui n’a rien d’indigne, parce qu’on découvre pas à pas comment aller plus loin. Au demeurant, on sait bien que « l’entrée en réseaux » des équipes ne peut être que progressive. Il convient enfin de ne jamais confondre intercommunalisation et perte de la proximité : au contraire, la coopération et le cas échéant à gestion intercommunale peuvent consolider un maillage du territoire approprié qui, pour ne laisser aucune population à l’écart, réclame une bibliothèque toutes les demi-heures.

Il n’est pas interdit de concilier l’ambition et la vision avec le pragmatisme et la progressivité. C’est à condition que, dans le domaine des bibliothèques comme, j’imagine, dans bien d’autres segments de l’action publique locale, la nouvelle donne intercommunale pourrait permettre à la fois de pérenniser et d’améliorer les services publics.

Complément du 6 novembre 2015

Une fiche du site Collectivités-locales.gouv.fr, portail du gouvernement pour les collectivités, traite de la fusion des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Elle analyse et synthétise les dispositions issues des lois n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et n°2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale.

La règle générale est que la fusion d’EPCI conduit à un transfert au bénéfice de l’EPCI issu de la fusion de l’intégralité des compétences obligatoires, optionnelles et facultatives dont les EPCI existant avant la fusion étaient titulaire. Mais une période transitoire de deux ans est possible pour les compétences affectées d’un intérêt communautaire et les compétences facultatives : les bibliothèques ressortissent généralement de l’un et/ou l’autre cas. Est également la restitution aux communes des compétences, ce qui n’est pas à souhaiter.

Dans tous les cas, il faut considérer avec attention la façon dont les compétences sont définies dans les statuts des EPCI et les mettre en relation avec les disposition du Code général des collectivités territoriales relatives aux compétences des EPCI.

Billets précédents de la même série

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

Sujets à traiter dans mes prochains billets : la région, l’État, la contradiction entre tendances lourdes et chaos momentanés, enfin un retour sur la problématique d’ensemble.

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial (2008-2010)

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Bibliothèques en territoires, 3 : Questions d’échelle

Posted by Dominique Lahary le 22 août 2014

Super-régions, super-intercommunalités : le si mal surnommé « big-bang territorial » semble entonner le refrain « big is beautifull ». Autrement dit : élever l’échelle permettrait de mieux gérer l’action publique tout en lui conférant la bonne dimension stratégique aux échelles régionale et européenne. « Mieux », c’est-à-dire davantage de services (« les services de la ville à la campagne » : c’est l’efficacité ; des services mieux gérés par l’optimisation : c’est l’efficience.

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Photo D. Lahary

Nous savons bien que par les temps qui courent, et ce n’est pas un scandale en soi, ce mieux-là (l’efficacité) ne s’obtiendra que par ce mieux-ci (l’efficience). En d’autre termes, non pas tant par l’accroissement des moyens que par leur mutualisation.

J’ai longtemps entendu émettre l’opinion selon laquelle les économies d’échelle c’était une illusion, cela ne marchait pas. La raréfaction de l’argent public devrait convaincre aujourd’hui que, oui, des économies d’échelle permettront de maintenir et même d’étendre des services.

L’extension des services permet aux usagers d’un lieu d’être ceux d’un réseau. C’est une question d’égalité d’accès. Au lieu d’être prisonniers des limites d’une offre locale, ils bénéficient de ressources étendues. Cela vaut évidemment pour les ressources physiques, grâce aux catalogues communs ou collectifs et aux navettes. Mais cela vaut aussi pour l’accès à des ressources électroniques, qu’il est bien plus aisé de mettre en place à une échelle étendue. Et pour toute une gamme de services qui peuvent être dispensés sur place au rang desquels on peut place l’action cultirelle

La mutualisation des moyens matériels et humains peut entraîner des effets directs sur les services : catalogues, navettes, mises en commun des compétences réparties au sein du personnel. Mais elle permet aussi de ne pas refaire mille fois la même chose, de répartir ou de concentrer certaines tâches. cela vaut au sein d’une même collectivité et entre collectivités de même échelon (c’est la coopération horizontale) ou d’échelons différents ( c’est la subsidiarité verticale).

Fort bien que tout cela. Mais à tout faire en grand, le plus grand possible, ne risque-t-on pas de privilégier la vue d’en haut, les grandes masses, les grands regroupements de population, les grands équipements ? Ne risque-t-on pas qu’une technocratie soit constituée ou confortée, pour qui la proximité est un détail à peine visible à l’œil nu auquel on ne prend pas garde ? Ne risque-t-on pas la mise en place d’une gouvernance exagérément verticale, accompagnée de lourds circuits de validation, qui décourage les initiatives et démotive les équipes locales et au final dégrade le rapport au public ? C’est le risque de cette restructuration territoriale par le grand, le gros, l‘étendu.

Je choisirais deux exemples pour illustrer ce risque. Le premier concerne la région : si la collectivité départementale disparaît, les régions sont-elles en mesure d’assumer les missions de proximité des bibliothèques départementales, si proche souvent du moindre « point lecture » ? C’est une question qu’il faut affronter, j’y reviendrai dans de prochains billets.

Le second exemple concerne les futures grandes métropoles et singulièrement celles de Paris et d’Aix-Marseille. Elles devraient entraîner la disparition des regroupements intercommunaux préexistant en leur sein. Or trois d’entre eux gèrent des réseaux intercommunaux solides : Plaine commune (Seine-Saint-Denis), Plaine centrale (Val-de-Marne) et Ouest-Provence (Bouches-du-Rhône).

On imagine mal l’extension d’un tel mode de gestion communautaire à l’ensemble de Paris métropole, et même à Aix-Marseille : ce n’est pas la bonne échelle. Mais le retour des bibliothèques aux communes serait une terrible régression. Les bibliothèques n’étant qu’un secteur parmi d’autres concernés par cette problématique, il est permis d’espérer que des solutions pragmatiques soient trouvées pour sauvegarder les acquis.

Billets de la même série :

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial

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Bibliothèques en territoires, 2 : Inscrire les bibliothèques dans le big bang territorial

Posted by Dominique Lahary le 22 avril 2014

J’ai omis, faute de temps, de lasser mes lecteurs en suivant le laborieux accouchement de l’acte 3 de la décentralisation qui à force de se démultiplier en lois successives et concertations infinies donnait le sentiment de s’enliser.

Même s’il y a eu, et ce n’est pas un détail, cette « affirmation des métropoles » , comme l’indique le libellé de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPAM) , avec, dans le cas de Paris et de Lyon la suppression de communautés d’agglomération qui pouvaient se prévaloir de sérieux acquis en matière de lecture publique. J’y reviendrai.

MIllefeuilleMais il faut convenir que la déclaration de politique générale prononcée par le premier ministre Manuel Valls le 8 avril 2014 :  sonne comme un coup de tonnerre. La presse l’a tout de suite désignée, selon une métaphore hasardeuse, par l’expression « big bang territorial ». Un coup ? Trois, plutôt, :

  • deux fois moins de régions d’ici au 1er janvier 2017 et fin de leur clause de compétence générale,
  • disparition des conseils départementaux à l’horizon 2021,
  • redécoupage intercommunal d’ici au 1er janvier 2018 selon les bassins de vie.

Chacun peut avoir son opinion de citoyen sur ce plan, et je n’y échappe pas. Mais ce n’est pas ici mon propos. On peut par ailleurs discuter la faisabilité de ce plan : les oppositions vont se déchaîner (c’est déjà commencé) ; le Sénat (qui examine en première lecture tout projet de loi territorial) va s’y opposer ; le calendrier excède ce qui reste du quinquennat si bien qu’en cas d’alternance très probable â la prochaine échéance présidentielle et législative, tout peut être remis en question. Mais la conjecture suivante est tout aussi plausible : la question divisant tous les camps politiques et l’affaire ayant été fort avancée d’ici 2017,  quelle que soit l’issue des scrutins cette année-là le processus continuerait. En aucun cas la réorganisation territoriale de la France ne se fera sur la question des bibliothèques. Force est donc d’être opportuniste et, quelle que soit la solution retenue, tout faire pour y pousser le dossier. Et ce bien sûr dans l’intérêt public et non pour une perpétuation des bibliothèques pour elles-mêmes. Prenons donc l’hypothèse que le big bang annoncé va effectivement être mené à bien et voyons ce que cela peut donner pour les bibliothèques. Traitons dans l’ordre de l’intercommunalité, du département et de la région avant de lier le tout. Intercommunalité. Le gouvernement entend revoir, sur la base des « bassins de vie », une carte intercommunale qui vient d’être déjà revue dans le cadre de la réforme territoriale menée sous le gouvernement Fillon. Sachant qu’il n ‘y a jamais de périmètre idéal, ce critère a le mérite de prendre en compte l’ensemble des aspects de la vie des populations, ce qui permettrait à terme d’échapper à cette « démocratie du sommeil » dont parle Jean Viard. La lecture publique y gagne, dans ce seul cadre, de prendre sa place aux côtés des politiques de logement et de transport et de s’insérer dans un schéma global de maillage d’un territoire en services publics tenant compte des lieux de travail, d’étude, de services marchands, de culture, de sport et de loisir. Et suivant les territoires les lieux d’éducation peuvent, notamment par leurs bibliothèques, du primaire au supérieur, participer à la bonne échelle à des coopérations utiles. Le rêve, d’une certaine façon. Si la carte intercommunale est à nouveau révisée, de nouveaux territoires seront appelées à se poser la question de l’intercommunalisation de la lecture publique. C’est une excellente chose sachant qu’un tel processus est toujours complexe et progressif. Mais chaque extension de périmètre menace les acquis, ce qui est vrai pour les bibliothèques comme dans d’autres domaines. On le voit avec la future Paris métropole qui plonge dans l’incertitude les réseaux intercommunaux de Plaine commune en Seine -Saint-Denis et Plaine centrale en Val-de-Marne, avec la métropole Aix-Marseille pour le réseau intercommunal de Ouest-Provence. Cela s’est aussi produit dans quelques communautés de communes. Trois solutions se présentent :

  • le « retour aux communes », autant dire le gâchis ;
  • la conservation de l’acquis dans le même périmètre ce qui a l’avantage d’éviter le gâchis mais fragilise un réseau qui ne repose plus sur un échelon politique ;
  • l’extension au nouveau périmètre, ce qui semble idéal mais ne sera pas simple (changement d’échelle obligeant à Revoir la gouvernance, carnations d’habitudes de travail très différentes).

Tant que la nouvelle échelle demeure adaptée (j’ai évidemment des doutes sur Paris et Aix-Marseille), cette troisième solution semble la plu prometteuse. À condition d’adopter une démarche pragmatique et progressive : l’intercommunalisation des bibliothèques ce n’est pas un bloc monolithique mais un éventail de solutions alternatives ou progressives. Je renvoie à ma Lecture publique intercommunale en 10 leçons. Département Voilà donc que ressurgit le serpent de mer de la suppression des départements qui a des partisans et des adversaires dans tous les camps politiques (à l’exception semble-t-il des communistes tous opposés et d’EELV totalement partisan). Certes la toujours ministre Marylise Lebranchu laisse entendre que le département pourrait demeurer comme échelon administratif (d’État ?) et on parle de suppression d’une assemblée, pas forcément de services. Mais appelons un chat un chat et reconnaissons que c’est la disparition du département comme collectivité territoriale qui est annoncée. La question « que deviennent les BDP ? » s’emboîte évidemment dans la question plus générale « que deviennent les compétences qu’exercent les départements ? » Avec en tête de gondole la distribution du RSA. Les réponses à cette question sont invariables dans les commentaires : elles vont soit aux intercommunalités (à commencer par les métropoles), soit à la Région. La seconde solution est à plus simple à concevoir. La Région hériterait de services répartis dans chaque département, à charge pour elle d’en faire les instruments d’une politique cohérente, ce qui suppose une harmonisation des services rendus, avec éventuellement une direction unique et des mesures de mutualisation. Cela mettra du temps et pose la question de la gouvernance et de l’organisation dans une très grande collectivité : il n’est pas interdit de déconcentrer selon des périmètres permettant de mobiliser les bénéfices de la proximité. En reprenant totalement, partiellement ou pas du tout les anciens découpages entre départements. Est également évoqué le transfert de compétences départementales aux intercommunalités. Si celles-ci sont de tailles moyennes, ce transfert ne veut rien dire en soi : on est ramené à la problématique générale de la lecture publique intercommunale : voyez mes 10 leçons. Une variante consiste à appeler de ses vœux des fédérations de communautés de communes, qui remplaceraient en milieu rural les départements. C’est la piste proposée par Martin Malvy et Alain Lambert dans le rapport sur le redressement des finances publiques (texte , synthèse) qu’ils viennent de rendre au Président de la République (voir aussi ici et là). Dans le cas de la lecture publique, cette hypothèse est davantage convaincante pour continuer à faire progresser la lecture publique rurale. Certains évoquent un sénat départemental formé des présidents intercommunaux, mais seraient-ils dotés de services aptes à mettre en œuvre des politiques ou au moins des services ? Quant aux grandes agglomérations et métropoles héritant d’une périphérie rurale, l’ingénierie, l’expérience et les services bédépistes ont quelque chose à leur transmettre, dès lors que le transfert total des équipements n’est pas décidé. Alors qu’un intéressant et fort utile rapport de l’inspection générale des bibliothèques, principalement du à la plume de Jean-Luc Gautier-Gentès, vient de reconnaître « les bibliothèques départementales de prêt indispensables autrement », liquider leur acquis serait un véritable gâchis. Rappelons-le à grands traits au risque d’en oublier :

  • conseil et accompagnement de projet : c’est l’ingénierie mise au service des autres collectivités ;
  • fourniture de documents (et maintenant de ressources électroniques) aux bibliothèques : c’est de la mutualisation par un tiers, c’est-à-dire une solidarité territoriale par le biais d’une collectivité de périmètre supérieur ;
  • action culturelle, entre intervention du Conseil général comme acteur direct et mutualisation par un tiers ;
  • formation des personnels bénévoles et salariés ;

sans oublier l’appréhension du maillage territorial dans sa totalité, jusqu’au zones les moins denses et aux communes ou communautés de communes les moins peuplées, les plus éloignée d’un centre urbain ou même d’un bourg. Cet acquis est assis sur une compétence obligatoire, la seule relative aux bibliothèques présente dans la loi française : prenons garde qu’elle n’explose par mégarde alors qu’elle peut être transmise. Région J’ai déjà abordé ici et ce que j’ai appelé « l’introuvable échelon régional » en matière de bibliothèque. Diverses propositions d’organisation de la lecture publique à cette échelle avant et après guerre n’ont jamais abouti avant que Jean Gattegno, directeur du livre, ne suscite au début des années 1980 les agences de coopération entre bibliothèques, qui n’ont survécu que dans la mesure où elles ont trouvé appui auprès de la collectivité régionale, et dont la plupart sont aujourd’hui des organismes de l’interprofession du livre, voir au-delà. Les 21 structures régionales pour le livre sont réunis dans la FILL (Fédération interrégionale pour le livre et la lecture) en 2006, transformation de la FFCB (Fédération française de coopération entre bibliothèques) qui avait été créée en 1985. Il y a donc un acquis régional en matière de bibliothèques, même s’il est disparate et éclaté : valorisation du patrimoine écrit, conservation partagée des ouvrages pour la jeunesse, catalogues collectifs spécialisées ou non, formation continue et journées d’étude, etc. Et le caractère interprofessionnel de la plupart des structures régionales pour le livre est une richesse supplémentaire, quand ce n’est pas au prix de la dilution, même si les bibliothèques sont aussi au carrefour d’autres interprofessionnalités que celle du livre. Mais sur la scène régionale comptent aussi des centres urbains et agglomérations importantes, en particulier par le biais des « grandes bibliothèques en région », dont celles qu’un dispositif transitoire de subvention d’investissement exceptionnel de l’Etat a dorées de l’appellation BMVR (bibliothèques municipales à vocation régionales). Certes cette appellation, véritable oxymore institutionnel, n’a été l’occasion de formaliser aucune vocation territorialement étendue décidée par une collectivité municipale ou intercommunale ou imposée par la loi. Il n’en reste pas moins qu’il existe, dans différentes régions, des bibliothèques suffisamment importantes par leur passé et leur configuration actuelle pour exercer un rayonnement au-delà de leur commune et même de leur agglomération. Avec Lectura, on a même vu à l’échelle d’une région se constituer un réseau des huit « villes centres de Rhône-Alpes ». La montée en charge des métropoles va confirmer ce phénomène : les espaces régionaux sont polarisés autour de pôles urbains qui, dans le domaine des bibliothèques comme dans d’autres, les structurent en grande partie. Il y a donc des formules à trouver pour que ces établissements jouent pleinement leur rôle structurant en servant les usagers sur un périmètre élargi et en remplissant les tâches correspondant à leurs moyens et compétences, dans une logique de coopération La disparition du département comme collectivité territoriale pourrait en outre conduite la région à se doter d’un évitable service régional de lecture publique (appelons-le SRLP), regroupant tout ou partie des anciennes BDP et se dotant, pour ne rien perdre de la proximité chère aux départementalistes, d’échelons déconcentrés correspondant le cas échéants aux services actuels, en se donnant tu temps pour unifier ce qui méride de l’être et pour traitant diverses particularités locales comme les lieux départementaux ouverts à la population qui répondent à divers modèles (Drôme, Moselle, Vendée, Bouches-du-Rône, Haute-Garonne…). Reste une question lancinante, vigoureusement rappelée par certains milieux communaux ou départementaux depuis l’annonce choc du Premier ministre : comment éviter que les zones rurales ne soient délaissées ? Et qui a fait l’objet d’un rapport (texte, synthèse) intitulé Nouvelles ruralités le grand pari, remis en décembre 2013 par Jean-Paul Dufrègne, Président du Conseil général de l’Allier, dans le cadre d’un groupe de travail réunissant 31 Conseils généraux pour « préparer l’avenir des espaces faiblement métropolisés ». C’est une question sérieuse, qui met en jeu le principe d’égalité d’accès aux services public, de continuité territoriale. Tout doit être fait pour la garantir. En matière de lecture publique, cela s’appelle maillage (une bibliothèque toutes les demi-heures), complémentarité, mise en réseau, prêt entre bibliothèques, portails et catalogues collectifs, coopération. Avec une idée simple : il n’y a pas de grands et de petits, mais objectivement un seul maillage du territoire, cogéré par des collectivités partenaires et qui a besoin d’une combinaison de proximité et d’attractivité. La perspective d’une diminution du nombre de régions renforce cet impératif mais confirme ce que je ressens depuis le début de la démarche de réforme territoriale initiée avec la mission Balladur (2008-2009) : la région est un espace stratégique essentiel, dont les bibliothèques ne sauraient être absentes, même si cela n’a pas de sens de créer des bibliothèque régionales. Il faut déconnecter la notion de réseau de celle d’établissement et relativiser la notion de tête de réseau. La fin du « jardin à la française » : et si ce n’était « nulle part pareil » ? Nous avons ici esquissé plusieurs pistes, au-delà du renforcement de l’intercommunalité : affirmation de l’échelon régional mais sans trancher dans un éventail de missions, affirmation des grandes bibliothèques en région, maintien des activités bédépistes dans un échelon régional déconcentré ou leur transfert dans des agglomérations et métropoles et dans d’éventuelles fédérations d’intercommunalités rurales. Cela fait beaucoup de solution. Et si ce n’était « nulle part pareil ? Convenons que le « jardin à la française » qui voudrait que l’organisation des puissances publiques sur le territoire français, mises à part certaines terres d’outre-mer, soit uniforme, est déjà mort deux fois : quand lors des premières lois de décentralisation des années 1980 la clause de compétence générale a été conférée aux départements et aux régions (chacun a pu alors développer les politiques de son choix sans limitation) puis avec la loi Chevènement de 1999 sur l’intercommunalité (les textes ont permis à chaque établissement public de coopération intercommunale de choisir une partie de leur compétence et dans tous les cas de définir librement l’intérêt communautaire circonscrivant chaque compétence exercée). Nous allons probablement vers une diversification des solutions d’une région à l’autre. C’est une bonne nouvelle : cela rend l’initiative aux acteurs locaux et les met en capacité d’inventer les solutions les plus adaptées à chaque territoire. Il faut en être. Avec ardeur et imagination. Que reste-t-il de l’État ? Et si c’était la clause compétence générale de l’Etat qu’il fallait supprimer, demande malicieusement Philippe Laurent, maire de Sceaux et président de la FNCC (Fédération nationale des collectivités territoriales de la culture) et du CSFPT (Conseil supérieur de la fonction publique territoriale). En matière de bibliothèques, on ne voit pas ce qui, après un éventuel big bang territorial, devrait être retranché à la liste des responsabilités que l’ABF a dressée dans son manifeste La bibliothèque est une affaire publique du 2 mars 2012   :

  • « attribuer aux établissements nationaux les moyens de remplir leurs missions,
  • soutenir l’effort des collectivités territoriales pour la création et la rénovation d’équipements physiques et de services immatériels, encourager les services innovants,
  • agir pour le développement de la lecture,
  • impulser au niveau national une politique de numérisation et de mutation numérique des bibliothèques,
  • coordonner l’évaluation nationale de tous types de bibliothèques,
  • développer les bibliothèques et centres de documentation dans les établissements d’enseignement,
  • faciliter l’accès par les bibliothèques aux ressources numériques payantes, en aidant à la coordination des collectivités territoriales et des établissements d’enseignement supérieur, et en mettant en place avec les principaux éditeurs de ressources scientifiques en ligne des licences nationales,
  • mettre en place un organisme fédérateur jouant un rôle d’observation et de préconisation, analogue à celui qui a été rempli de 1989 à 1999 par le Conseil supérieur des bibliothèques ».

En matière de lecture publique, outre la part que la BnF et la BPI doivent continuer à jouer dans la coopération, il faut rappeler que la région est aussi le périmètre de l’action concentrée du ministre de la culture, avec ses conseillers livres et lecture de la Drac, qui jouent un rôle de conseil et d’instruction de dossiers de subvention dont le toujours nécessaire concours particulier. Subsidiarité, solidarité, politiques publiques

Millefeuille avant

Avant…

Dans les lignes précédentes, je n’ai rien fait d’autre que redessiner un millefeuille à peine moins épais que l’actuel ! C’est que diminuer le nombre de région fait agir en largeur, non en épaisseur. Tout juste avons-nous indiqué comment pouvait se répartie l’acquis départemental, dans l’hypothèse où cet échelon politique disparaîtrait : service régional de lecture publique, métropoles, communautés d’agglomérations, fédérations de communautés de communes. C’est une façon de souligner qu’il n’y a pas de raison sérieuse de ne pas continuer à faire des bibliothèques (comme sans doute de la culture en général) une compétence partagée entre types de collectivités différents. Si les choses sont convenablement gérées, ce n’est pas une cause de gaspillage et de déperdition d’énergie mais au contraire une condition d’efficience et d’efficacité, pour autant qu’on se fonde sur deux principes : subsidiarité et solidarité.

Mille feuille après

… après ? Voir sur le diaporama plus bas

La subsidiarité veut que chaque type de collectivité accomplisse ce qui est plusefficace à son échelle, et rien d’autre. La solidarité veut que les efforts financiers supportés à tour de rôle soient soutenus à une échelle plus large (c’est tout le sens des subventions d’investissements qui sont une sorte de tontine rotative) et que les plus faibles soient secourus par les plus forts, ce qui plaide pour l’attention aux espaces périphérique en milieu rural… et urbain ! En ce sens, les financements croisés sont vertueux.

Mais cette répartition ne saurait se limiter à un agencement technique ou financier. Les bibliothèques ne prennent leur sens que comme outils de politique publique. Il s’agit de politique publique partagée, et il appartient à chaque échelon d’inscrire son action dans le domaine des bibliothèques « au croisement des politiques culturelles, sociales, éducatives », selon la formule du manifeste de l’ABF cité plus haut, ce qui est possible même s’il ne dispose pas d’une clause de compétence générale. Structures et fonctions, local et global Il est normal que l’annonce du « big bang » provoque des réactions défensives de à part des structures qui se sentent menacées – au niveau politique comme dans les milieux professionnel. Et qu’à l’inverse les structures semblant confortées prennent des attitudes conquérantes. Mais nous sommes là dans la défense des structures. Il est d’intérêt public de s’intéresser à la défense des fonctions et des missions. Il est possible que la reconfiguration de l’organisation territoriale de la France, quelle qu’en soit la physionomie finale, se traduise par une amélioration de la gestion de la lecture publique et au-delà la prise en compte des bibliothèques de toutes natures. Cette amélioration ne sera constatée que si le dynamisme des pôles ne se faut pas au détriment des périphérie (osons concilier Christophe Guilluy  et Michel Lussault !) ; que si un bon niveau de mutualisation ne contrarie pas un maillage du territoire garantissant à chacun une égalité d’accès ; que si les méthodes de management concilient l’efficacité en réseau et la motivation de chacun ; que si les services physiques et numériques en réseau sont gérés chacun à la bonne échelle tout en facilitant de bons services sur place ; que si la simplification de se traduit pas par plus de verticalité mais plus d’horizontalité ; bref que si sont conciliés à tous les niveaux le global et le local. J’ai idée que cela ne vaut pas que pour les bibliothèques ! (Ce billet est redevable de quelques personnes avec qui je me suis entretenu ces derniers jours. Elles ne sont pas toutes bibliothécaires. Elles se reconnaîtront. Qu’elles soient ici remerciées.). Dernière minute : Dans le projet de loi révélé par Acteurs publics p. 33 sur 47, cette phrase « Les compétences en matière de culture, de sport et de tourisme sont partagées entre les communes, les départements et les régions ». 

 (en bleu : ajout du 23 avril 2014)

Billets de la même série :

La saison 2 : Bibliothèques en territoires

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial

Articles :

Analyse :

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Communiquer sur les bibliothèques… ouvertes

Posted by Dominique Lahary le 25 février 2014

Je suis de ceux qui ont un moment rêvé d’une campagne de communication sur les bibliothèques (non pas pour elles, mais sur leur utilité dans la société, sur les services qu’elles rendent). Nous l’avons rêvé… Bibliothèques sans frontières (BSF) l’a fait !

Lancé dans les tout premiers jours de janvier, la pétition Ouvrons + les bibliothèques a immédiatement reçu un très large écho dans la presse écrite (papier et en ligne) et audiovisuelle.

C’est une pétition éminemment positive, qui promeut le besoin de bibliothèques, l’utilité des bibliothèques : « La bibliothèque a aujourd’hui bien plus à offrir qu’une collection de livres. Elle donne un accès privilégié à la culture, à l’information et aux nouvelles technologies. Elle peut être un lieu de travail individuel ou de réunion pour monter des projets (d’association, d’entreprise, etc.). Elle est essentielle pour la réussite des étudiants et des lycéens, notamment les plus modestes. Les citoyens ont besoin des bibliothèques, et les bibliothèques doivent s’adapter aux besoins de leurs publics pour assurer leur avenir ». Et la presse a relayé ce besoin.

Ouvrons-+-les-bibliothèquesC’était finalement la bonne idée, que de communiquer à partir d’un manque. « Ouvrons plus les bibliothèques », cela veut aussi dire « Nous voulons plus de bibliothèque », certes dans l’espace, mais aussi dans le temps.

La charte que BSF propose aux candidats aux municipales de signer est en tous points remarquable. S’appuyant sur « les principes à valeur constitutionnelle de continuité et d’égalité devant le service public », elle demande l’élargissement des heures d’ouverture « selon l’étude préalable des enjeux locaux, des usagers et de leurs besoins », « la coordination des structures locales », recommande « [d’]associer les professionnels et [de] respecter le métier de bibliothécaire », en suggérant notamment le respect de « leurs conditions de travail » et « des compensations suffisantes pour le travail dominical et du soir »,  proclame qu’il faut « accorder des moyens suffisants » tout en admettant l’utilité de « réorganisation internes » et enfin promeut « l’ancrage des bibliothèques au cœur de la vie publique ».

L’insuffisance globale des heures d’ouverture des bibliothèques, particulièrement des bibliothèques publiques en France est un fait connu. Avant même les deux rapporte de l’Inspection générale des bibliothèques sur le sujet (Améliorer l’accueil dans les bibliothèques : Propositions pour une extension des horaires d’ouverture par Georges Perrin avril 2008  et L’extension des horaires d’ouverture des bibliothèques : progrès et obstacles par Dominique Arot, novembre 2012), j‘avais été frappé par l’article de Peter Borchardt Les bibliothèques de lecture publique en France vues d’Outre-Rhin (Bulletin des bibliothèques de France, n° 5, 2002). S’appuyant sur une observation ayant durée une vingtaine d’année, ce collègue allemand, après avoir noté l’engagement de l’Etat, dis son admiration pour l(architecture de nos bâtiments et la richesse de nos programmes d’action culturelle. Mais il a cette remarque cruelle : « Ce qui ne manque jamais d’étonner les bibliothécaires allemands, c’est la disproportion entre l’effectif du personnel et les heures d’ouverture ».  Et de pointer le faible niveau de coopération (« On a l’impression que chaque bibliothèque travaille pour elle-même ») et « la persistance du catalogage local et le temps qui lui est consacré ». J’avais l’année suivante résumé ainsi ce diagnostic : « Une bibliothèque publique à la française, c’est un établissement où on passe beaucoup de temps à faire autre chose qu’accueillir le public » (Lecture publique et territoires : essai de rétroprospective. Journées d’étude de l’ADBDP de novembre 2001, http://www.adbdp.asso.fr/Le-developpement-territorial-de-la).

Le grand mérite de cette campagne est de donner un coup de boutoir tout en valorisant les bibliothèques. Et ce coup de boutoir ne pouvait venir que de l’extérieur du milieu professionnel lui-même. Une partie de ce dernier, c’était prévisible et explicable, a réagi par une contre-pétition, Ouvrons mieux les bibliothèques, qu’on peut entendre et respecter, mais qui n’a aucune chance d’obtenir le même écho.

Les deux clés sont dans la charte proposé par BSF aux élus à à ceux qui veulent l’être : des moyens, mais aussi une politique de l’emploi adaptée (avec un volant de vacataires), de la mutualisation, des réorganisation internes. Les bibliothèques universitaires n’ouvriraient pas en moyenne 60 heures s’il n’y avait pas les moniteurs étudiants.

acces-horaire-bib-idfIl faut naturellement moduler les projets d’horaires en fonction des moyens. Mon étude de septembre 2011 portant sur l’Île-de-France et mise en ligne par le MOTif, Observatoire du livre et de l’écrit en Île-de-France, montre notamment la relation entre ouverture et population municipale. Et en complément des moyens d’heures d’ouverture généralement présentées, j’y calcule la population ayant accès à telle amplitude horaire, ce qui minimise l’impact des établissements les moins ouverts. Toutes les collectivités n’ont pas les moyens d’ouvrir autant, il n’est pas partout pertinent d’ouvrir le soir ou le dimanche. Mais oui, d’une manière générale, en France, on pourrait faire mieux. Il faut faire mieux.

Dans son étude Happy Hours : Impact des horaires d’ouverture sur les usages et fréquentations en bibliothèque publique de juin  2011 , le MOTif a mis en évidence six profils typiques d’usagers qui se distinguent par leur demande en matière d’horaires d’ouverture :

  • Les étudiants et lycéens) sont gros utilisateurs des espaces, viennent souvent, restent longtemps, empruntent peu. Ils sont prêts à venir plus encore, happy-hoursjusqu’à une heure avancée le soir, pendant les week‑ends et les vacances scolaires, voire en matinée.
  • Les demandeurs d’emploi ont des habitudes proches de celles des étudiants
  • Les adultes accompagnés d’enfants viennent les mercredis et en week‑end et empruntent beaucoup ; c’est un public féminin le mercredi, plus masculin le week‑end.
  • Les actifs fortement diplômés viennent surtout le week‑end, empruntent beaucoup et restent peu sur place.
  • Les actifs moins diplômés viennent plus facilement en semaine et séjournent un peu plus longtemps. Ils sont gros emprunteurs de DVD.
  • Les retraités viennent à n’importe quel moment mais peu en soirée et aiment lire sur place.

Choisir des horaires c’est donc choisir des publics. Mais selon les endroits, ces publics sont ou pas susceptibles de venir et les besoins ne sont donc pas les mêmes.

Les choix horaires se décomposent à mon sens en six modalités :

  • l’amplitude hebdomadaire qui permet de chiffrer une offre globale ;
  • le nombre de jours d’ouverture et le choix de ceux-ci, ce qui comprend la quesiton du dimanche ;
  • la pause méridienne, qui selon la configuration locale peut rendre incongru la fermeture de la bibliothèque ;
  • l’heure de fermeture le soir ;
  • la régularité des horaires d’un jour sur l’autre, permettant de les mémoriser ;
  • les adaptations saisonnières, par exemple durant les vacances scolaires, les périodes d’examen ou la saison estivale.

En se concentrant sur les soirées et le week-end, la pétition Ouvrons plus les bibliothèques, traite une partie de ces questions et privilégie une partie des publics. Mais cette simplification est efficace et permet d’ouvrir la question générale des horaires. Une question bibliothéconomique, une question politique. Une question de service public.

Voir aussi :

Perrin, Georges. Accueillir de nouveaux publics ? Oui ! Mais quand ?, Bulletin des bibliothèques de France n°5, 2009.

Mon précédent billet sur ce sujet : Une bibliothèque doit être ouverte ou fermée, 11 novembre 2008.

[en bleu, réparation le 27/02/2014 d’un oubli et ci-dessous une brassée de liens tous frais ajoutés le 26 mars]

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Bibliothèques en territoires, 1 : La lecture publique intercommunale en 10 leçons

Posted by Dominique Lahary le 23 janvier 2014

Je commence, après un préambule à propos de Paris métropole, la saison 2 de ma série dont la saison 1 s’est déroulée d’octobre 2008 à novembre 2010  sous le titre Les bibliothèques et le millefeuille territorial.

Le principe demeure : à partir d’un petit bout de la lorgnette (la lecture publique), traiter de l’organisation territoriale de la France et de ses (tentatives de) réformes, avec l’idée que l’éclairage donné sur un secteur parmi d’autres de l’action publique peut contribuer à l’intelligibilité de l’ensemble. Je garde la liberté de traiter cette question dans le désordre, par petites touches, sans souci de coller systématiquement à l’actualité (et sans me l’interdire).

Intercommunalité et bibliothèques : voilà un sujet souvent présenté comme compliqué, plein d’embûches et d’incertitudes. Il y a du pour et du contre, on ne sait plus qu’en penser.

Je prétends au contraire que si c’est complexe dans la mise en œuvre, ce peut aussi être simple à penser. Voyons cela en 10 leçons.

1.  Les territoires, ce sont d’abord des gens

Les gens vivent et évoluent sur des territoires enchevêtrés dont le domicile n’est que le point d’attache de géométries variables. Les habitants d’une même commune, électeurs locaux de la « démocratie du sommeil » (selon la formule de Jean Viard), évoluent dans des sphères de mobilité différentes, parfois à l’intérieur d’un même foyer (scolarité ou études, travail, achats, loisirs, activités sociales). Leur recours aux services des bibliothèques est naturellement fonction de ces aires, qu’ils soient mono-fréquentants ou, pour les plus mobiles, multifréquentants.

Organiser la lecture publique, comme d’autres services publics ou segments de politique publique locale, en se rapprochant autant que faire se peu des aires de mobilité d’un plus grand nombre d’habitants, n’est-ce pas une bonne idée ?

2.  Il n’y a pas de périmètre idéal mais 36 000 c’est vraiment trop

Ne rêvons pas d’un périmètre idéal de l’intercommunalité : il n’y en a pas. La cas le plus facile à imaginer est celui des villes ou bourgs centres avec une périphérie. Avec un inconvénient : cette configuration produit immanquablement un complexe gros/petit qui brouille l’émergence d’une volonté politique véritablement communautaire auquel tous les habitants auraient à gagner.

Mais l’interstitiel rural comme les continuums urbains tels qu’on en observe en Île-de-France, par exemple, font que tout découpage est toujours arbitraire. Qu’importe. Il est toujours bon d’élargir le périmètre de l’action publique !

Bien évidemment, la solution ne réside plus dans nos 36 000 communes. On ne peut raisonner “public” en se cantonnant aux limites communales. Il y a un toujours des gens qui habitent là et vont ailleurs, pour leur plus grand bien. Il y a des publics de la bibliothèque de proximité et des publics de la médiathèque attractive par ses espaces et ses ressources, les deux sont complémentaires et non concurrentes. Le public fait réseau, organisons ce dernier !

Reste une question de fond : quelle est la bonne échelle pour organiser la lecture publique ? Si le dépassement du cadre communal est facile à appréhender, y a-t-il  une échelle plafond au-delà de laquelle  la gestion devient très difficile, car trop lourde ? C’est la question qui se pose à propos des métropoles, et que j’ai pose à propos de Paris métropole.

3.  Les services aux usagers d’abord

La coopération intercommunale permet d’offrir plus et mieux aux usagers. Énumérons ce qui est le plus courant :

  • Le catalogue commun en ligne,

  • la carte unique d’inscription ou à défaut la carte locale valable ailleurs,

  • le tarif unique (dont l’optimum est la gratuité pour tous),

  • la possibilité de rendre en n’importe quel point du réseau (navette retour),

  • la possibilité de faire venir un document de n’importe quel point du réseau (navette aller),

  • l’offre numérique, forcément plus complète si elle se fait au niveau d’un réseau,

  • les animations communes ou coordonnées.

Aucun de ces plus et mieux n’exige le transfert d’équipements. Ils reposent en partie sur la coopération horizontale, en partie sur le partage de ressources : pour gérer un système informatique unique avec catalogue et fichier d’usager, mieux vaut que l’établissement public de coopération intercommunale le prenne directement en charge.

4.  Le transfert total n’oblige à rien mais permet la mutualisation optimale

Le transfert des équipements, à l’inverse, n’oblige en soi à déployer aucun de ces services. Il est des réseaux intégralement intercommunaux où le travail s’organise toujours ville par ville et où rien n’a été mis en commun, ni les systèmes, ni les ressources documentaires.

En revanche, ce transfert intégral, qui permet bien évidemment, si on le veut bien, de rendre tous les services énumérés au point précédent, présente en outre l’avantage de rendre possible un optimum de mutualisation en particulier dans tout ce qui relève du travail interne ou back office (traitement et la gestion des documents notamment) , ainsi que dans la mise à disposition des compétences de chacun au service de tous.

5.  Les difficultés de la gouvernance multi-site

L’organisation d’un réseau de bibliothèque comportant plusieurs sites présente des difficultés comme d’ailleurs tout organisme multi-site : sentiment de non diffusion de l’information, de non concertation, divergences d’intérêt, de pratique ou de conception. En lecture publique c’était le cas dans les réseaux municipaux.

La figure du coordinateur sans rôle hiérarchique est apparue dans les réseaux non transférés mais existe aussi dans des réseaux partiellement transférés et mêle dans des réseaux transférés ou une direction unique n’a pas été mise en place. Cette fonction est parfois délicate à assumer mais, en fonction du profil de la personne qui l’occupe, peut être réellement féconde.

La direction unique des réseaux ou fractions de réseau est, au moins à terme, dans la logique des choses.  En cas de transfert partiel, le positionnement du responsable des équipements intercommunaux vis-à-vis des équipements communaux ne va pas de soi.

Dans tous les cas, les différentes équipes ne peuvent se sentir membre d’un réseau que si chacun y est impliqué d’une manière ou d’une autre et qu’on ne considère pas le temps passé pour des tâches de réseau comme volé aux missions locales. Les réunions de responsables de site ne suffisent pas : il faut aussi des groupes de travail transversaux impliquant davantage de personnels. Dans certains réseaux on parvient même à faire tourner tout ou partie du personnel entre les sites, ponctuellement ou systématiquement.

Il faut enfin que le travail garde tout son sens dans chaque lieu et que le personnel puisse y trouver la motivation de faire preuve de créativité, sans se sentir écrasé par une lourde organisation

6.  Même intercommunale, la lecture publique est au croisement de politiques publiques locales

La lecture publique n’est solidement inscrite dans sa collectivité que si elle est au croisement de politiques sociales, éducatives culturelles. C’est ainsi qu’elle prend tout son sens. Cela passe par des relations transversales avec d’autres services de la même collectivité (enfance, jeunesse, personnes âgées, affaires scolaires, politique de la ville, action sociale, etc.) et des partenariats avec des associations  et organismes extérieur.

Quant il y a transfert, la lecture publique se retrouve dans une collectivité jeune, à compétences limitées et spécialisées. Il y a un vrai risque de perte de relations avec les services municipaux, avec lesquels on passe de la transversalité au partenariat. Le risque existe d’une lecture publique en vase clos.

Le croisement des politiques ne peut pleinement s’opérer qu’en conjuguant les politiques intercommunales et communales.

7.  Il n’y a pas de modèle et c’est tant mieux

Les lois régissant l’intercommunalité permettent tout et son contraire : c’est un meccano permissif.

La lecture publique n’émarge qu’au titre d’une compétence optionnelle “construction, aménagement et gestion d’équipements culturels” d’intérêt communautaire et la définition de cet intérêt est à la libre disposition de la majorité qualifiée du conseil communautaire ce qui permet de transférer toutes les bibliothèques, une partie ou aucune. Et si on ne transfère pas on peut quand même offrir tous les services énumérés plus haut et rémunérer du personnel intercommunal notamment pour la coordination et la gestion informatique.

Cette permissivité extrême permet non seulement d’adapter l’organisation à toutes les situations objectives, mais aussi de tenir compte des volontés locales. Une compétence obligatoire ne reposerait pas sur une volonté : elle ne serait pas assumée, pas incarnée. Tandis que l’exemplarité peut faire peu à peu tache d’huile.

8.  L’intercommunalisation est toujours progressive

Passer d’une organisation communale à une organisation intercommunale de la lecture publique ne se fait pas d’un trait de plume : il faut du temps pour que s’impose un tel changement.

Il peut y avoir progressivité des services. Le plus simple, même si cela coûte de l’argent (moins cependant que la gestion commune par commune) est de mettre en place une gestion informatique commune. Mais, quand il n’y a pas transfert, il faut parfois plusieurs années pour aboutir à un tarif commun. Quant à la navette aller-retour, elle est souvent mise en place dans un troisième temps, parfois dans un seul sens dans un premier temps.

Il peut y avoir progressivité de la gestion intercommunale. On commence par transférer une ou plusieurs bibliothèques, puis toutes. Ou bien encore, après une phase de mise en réseau d’équipements communaux, on les transfère tous. Cela fait, on peut encore procéder par étape, d’une part sur le déploiement des services, d’autre part sur le mode de gouvernance (avec direction unique ou non), enfin en matière de mutualisation.

Enfin il y a toujours progressivité humaine : il faut du temps pour que des équipes n’en fassent qu’une, pour que les méthodes de travail s’harmonisent, pour que les cultures d’entreprise  locales se dissolvent et/ou se fécondent mutuellement.

9.  Comment évaluer ?

L’évaluation des impacts de l’intercommunalisation à l’échelle d’un département, d’une région ou au plan national découle de tout ce qui précède.

Il est compréhensible que le Service du livre et d ela lecture du ministre de la Culture et de la communication prenne en compte la nature intercommunale des équipements (bâtiments, personnels; budget). C’est une approche administrative.

Mais on a bien vu que des services au public intercommunaux existent sans transfert et que des transferts existent sans services au public intercommunaux. Il est donc vain de comparer les indicateurs de deux groupes de bibliothèques : communales et intercommunales.

L’évaluation devrait s’effectuer d’une part sur les services, qu’il y ait transfert ou non, d’autre part sur la mutualisation, principalement dans les réseaux transférés, même s’il n’est pas aisé de la caractériser.

Ces deux types d’évaluation devraient permettre de mesurer les écarts d’efficacité et d’efficience, dans la durée puisque tout cela prend du temps.

Reste que la diversité des modèles a créé une vraie difficulté d’évaluation nationale. Le beau temps des indicateurs purement communaux est derrière nous. Car il faudrait raisonner à la fois par équipement, pour rendre compte du maillage territoriale, et par réseau, pour tenir compte du niveau de service et de gestion

Il est au moins indicateur qui peut être collecté par équipement: le nombre d’entrées ! Et si nous le collections partout ?

10. Finalement, pourquoi intercommunaliser ?

A quoi ça sert, de dépasser le cadre communal ? Cela découle de tout ce qui précède :

  • à améliorer et étendre les services aux usagers : prenons le parti de placer systématiquement cet objectif en premier ;

  • à améliorer la gestion par la mutualisation.

Les deux sont liés et nous pourrions ainsi résumer le sens de l’intercommunalisation : Étendre les service au public par une meilleure utilisation des moyens, cela vaut bien d’affronter les quelques difficultés que nous avons signalées.

Post-scriptum du 30 janvier 2014

La participation à un séminaire sur la décentralisation, où il a notamment été question des bonnes échelles en matière de lecture publique, m’inspire les deux précisions suivantes :

  • Quand on parle d’intercommunalité en matière de lecture publique, il est important de ne pas entendre uniquement « transfert des équipements à la communauté ». Mettre en réseau des équipements communaux et instaurer dans ce périmètre une libre circulation des usagers et des documents avec carte unique d’emprunteur, c’est aussi de l’intercommunalité. C’est pourquoi l’expression « transfert de la compétence Lecture publique » (de même d’ailleurs que « transfert de la compétence Culture ») n’a pas de sens. Dans le Code général des collectivités territoriales, les transferts dans ce domaine ne porte que sur des équipements, la définition de l’intérêt communautaire étant librement déterminée à la majorité qualifiée. En dehors de ces transferts, des services, des coopérations sont possibles.
  • En revanche, le transfert, en particulier celui de tous les équipements, permet non seulement un optimum de mutualisation, mais aussi un optimum de programmation d’implantations qui peuvent répondre à une analyse territoriale solide et donc s’adapter à la répartition des populations dans leurs mobilités, plutôt qu’au hasard historique des périmètres communaux. Il permet enfin un optimum de volonté politique permettant par exemple de tirer par étapes le périmètre intercommunal d’une situation de sous-développement ou de développement inégal en la matière. Mais comme cela réclame un certain nombre de conditions notamment politiques, cette solution ne doit pas être érigée en modèle unique.

Liens et références

Billets de la même série :

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial

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Deux mille quatorze

Posted by Dominique Lahary le 7 janvier 2014

Aux lectrices et lecteurs de ce blog, bonne année !

voeux2014

Je peux reproduire sans y rien changer ces quatre phrases de mon billet de voeux de 2013 : « Nous vivons une époque passionnante, dangereuse, féconde, complexe. Une époque de mutations profondes où il importe de distinguer ce qui perdure sous de nouvelles modalités et ce qui est radicalement nouveau. C’est une chance de la vivre. Y compris quand on est bibliothécaire. »

Ainsi que celle-ci de mon billet annonçant mon départ à la retraite le 1er octobre 2013 : « je ne vais probablement pas déserter brutalement le champ professionnel ».

Je n’aurai plus de fonction associative exécutive dans le domaine professionnel mais il est probable que je poursuive des contributions diverses, y compris sur ce blog (j’ai une pile de brouillons de billets sous le coude), et j’ai commencé à remettre à jour mon site professionnel de stockage laissé en jachère depuis plus de deux ans.

Ce ne sont pas des promesses, mot imbécile attribué ces temps ci à tort et à travers à qui parle d’objectifs : ce sont bien des objectifs et aussi des prévisions. Mais je me sens le luxe de ne plus rien devoir à personne.

Et surtout, la profession, le métier, le secteur d’activité où j’ai agi depuis 1977 vit et se renouvelle et je pense avec optimisme et émotion à toutes celles et ceux qui j’ai pu croiser ces dernières années, ces derniers mois et qui font preuve de dynamisme, d’inventivité, d’efficacité, de réalisme.

Bon courage, belle année 2014.

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Pourquoi tuer Plaine commune ?

Posted by Dominique Lahary le 1 octobre 2013

D’octobre 2008 à novembre 2010  j’ai en 9 billets tenu une sorte de feuilleton de la réforme territoriale vue du petit bout de la lorgnette (les bibliothèques), avec une double ambition : apporter ma part par le biais d’un domaine que je crois connaître plus particulièrement, à la réflexion globale sur ce sujet d’importance et contribuer à la nécessaire appréhension par les bibliothécaires d’un contexte global qui les concerne absolument.

Le temps m’a manqué : je vais prochainement reprendre ce feuilleton. Mais une récente actualité m’oblige à un cri du cœur, à un billet d’humeur.

Lors de la discussion du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles finalement adoptée le 23 juillet 2013 par l’assemblée nationale après une première lecture au Sénat, les députés ont adopté le 19 juillet 2013 un amendement supprimant les intercommunalités de la petite couronne au profit de la métropole du Grand Paris.

Parmi les victimes éventuelles de cette mesure,  si toutefois elle est confirmée au terme de la procédure législative, deux avaient pris en charge la lecture publique : l’agglomération de l’aéroport du Bourget et celle de Plaine commune.

Sans rien retirer aux mérites de la première, je choisis la seconde comme objet principal de mon indignation parce que le réseau intercommunal de lecture publique de « Plaine Co », comme on dit, était particulièrement convaincant impressionnant, et justement récompensé en octobre dernier par un prix Livres-Hebdo.

Vous le voyez, ce réseau, fondu dans immense réseau métropolitain ? Ou dissout sous prétexte qu’il ne correspond plus à une échelle d’administration territoriale.

Cela pose la question de la bonne échelle. Peut-on vraiment organiser de façon suffisamment efficiente, fluide et dynamique la lecture publique à l’échelle d’une métropole parisienne ? Dans l’immédiat, on ne le sent pas vraiment. Déjà Plaine commune semble offrir davantage de services en tant que réseau que la ville de Paris dans son périmètre.

Un des motifs affichés du meurtre des intercommunalités de la petite couronne est que puisqu’était créée la métropole parisienne, il ne fallait pas limiter les échelons. Singulière audace soudaine alors que les récentes réformes ou tentatives de régimes territoriales n’ont jamais osé remettre en cause le nombre de couches du mille-feuille.

Je ne dis pas qu’il faut organiser l’administration publique à partir de la lecture publique, mais que la lecture publique est un angle d’approche parmi d’autres pour poser la question de la bonne échelle.

Avant de tuer Plaine commune, Mesdames et Messieurs les parlementaires, de grâce, regardez-y à deux fois !

Le projet de loi passe en seconde lecture au Sénat à partir de demain 2 octobre 2013.

(Ce billet a été publié de ma propre initiative sans contacts préalables avec quiconque)

Billets de la même série :

La saison 2 : Bibliothèques en territoires

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial

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Vive la retraite !

Posted by Dominique Lahary le 1 octobre 2013

La Caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales a retenu ma candidature sans même m’avoir reçu. Elle va me payer sans exiger en retour aucun travail, aucune responsabilité particulière. Et de ce jour 1er octobre 2013 je n’ai plus de n+1, 2, 3 ni 4 et ne suis plus le n+1 ou 2 de personnes.

En matière de bibliothèque, je deviens un simple usager.

C’est bien aussi parce que le temps est venu. J’ai conscience, en partant à 63 ans à peine et à taux plein, d’avoir une chance que les générations suivantes n’auront probablement pas.

J’ai la satisfaction de voir mon poste de directeur adjoint de la bibliothèque départementale du Val d’Oise pourvu, après avoir laissé mon poste de directeur en février 2010. C’est la relève des générations.

Vive la retraite oui, pour les autres et pour moi. Mais quel étrange mot. Je ne me retire dans aucun ermitage ni de m’exile ailleurs que là où j’ai vécu jusqu’ici.

Et puisque ce blog n’est pas un journal intime ni extime mais uniquement professionnel, annoncer qu’il ne s’arrête pas mais au contraire reprend (je l’ai faute de temps bien négligé ce dernières années) signifie que je ne vais probablement pas déserter brutalement le champ professionnel.

Même si j’adore et revendique la formule de Picasso « Si on sait d’avance ce qu’on va faire, à quoi ça sert de le faire ? », j’ai cependant quelque idée de cette survie professionnelle que j’imagine.

Je ne monte pas ma boite de consultant.

Je n’irai rien chercher.

Si on me sollicite pour un article, une intervention, la participation à une réflexion quelconque, à un projet, je me déterminerai en fonction de ma compétence supposée, de mon envie et de ma disponibilité.

S’agissant de la vie associative, c’est extrêmement simple : je me suis dégagé de toutes fonctions exécutive. Je ne suis plus vice président de l’ABF depuis janvier dernier et ai quitté la  présidence de l’IABD le 27 septembre : place à Xavier Galaup !

Je demeure disponible pour participer à des groupes de travail ou donner des avis et me déterminerai là encore en fonction de ma compétence supposée, de mon envie et de ma disponibilité.

Ne remplissant plus les conditions pour être membre de l’ADBDP, je demeure indéfectiblement membre de l’ABF et jusqu’en décembre 2016 membre du conseil d’administration de son groupe régional d’Île-de-France.

Je me réjouis de voir l’activisme professionnel en plein essort, qu’il emprunte ou non la forme associative. Celle-ci n’a a prétendre à aucun monopole, mais sa permanence est un gage de continuité et je suis particulièrement heureux d’y constater à aussi une relève générationnelle.

Je suppose que je vais pendant quelque temps encore nourrir ce blog que j’ai trop négligé faute de disponibilité.

Ce sera aussi une façon de prolonger, sans encombrer j’espère, cette vie sociale si riche que j’ai pu connaître dans le milieu professionnel et son environnement (les DAC, les cadres dirigeants, les élus et leurs associations). Tant de gens que j’ai aimé côtoyer, avec qui j’ai aimé agir, et que pour partie je continuerai à fréquenter de visu ou à distance. Je les remercie chaleureusement.

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Un poisson, ça n’existe pas

Posted by Dominique Lahary le 1 avril 2013

Espèce d’espèce, film documentaire aussi drôle qu’instructif diffusé à la télévision en 2009, me l’avait appris : un poisson, ça n’existe pas. Du point de vue phylogénétique du moins. L’ensemble que nous nommons ainsi ne correspond à aucun ancêtre commun.

Et pourtant, il n’est pas stupide de rassembler sous ce vocable ce qui se pêche, s’achète dans les poissonneries, se mange accompagné de vin blanc, etc.

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Photo Dominique Lahary, libre de droits

Un poisson, ça existe, ou pas.

Et une bibliothèque ?

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Deux mille treize

Posted by Dominique Lahary le 24 janvier 2013

Voici donc une nouvelle année qui sera pour moi celle de la retraite, le 1er octobre.

Je la souhaite à chacun bonne  et heureuse.

Pour moi 2012 a été dense et je n’ai publié que 6 billets. Ce ne sont pourtant pas les brouillons qui me manquent. Trop de travail, d’activités associatives, d’interventions ici ou là. Et du temps pour soi, ses proches, à préserver.

2013 commence sous les mêmes hospices. Nous verrons bien.

Satisfaction que se fasse comme je l’avais souhaité la relève des générations. A l’ABF c’est bien parti. A mon travail aussi.

Nous vivons une époque passionnante, dangereuse, féconde, complexe. Une époque de mutations profondes où il importe de distinguer ce qui perdure sous de nouvelles modalités et ce qui est radicalement nouveau.

C’est une chance de la vivre. Y compris quand on est bibliothécaire.

Bien à vous.

voeux2013-dominiquelahary

Photo prise en novembre 2012 à Cherrueix (Ille-et-Vilaine)

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