Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 4 : épouser la reconfiguration des périmètres et des compétences, pour le meilleur et pour le pire

Je reprends mon feuilleton « Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial » interrompu depuis le 11 février 2009.

Trois textes sont depuis parus, officiellement ou non :

• le rapport du comité Balladur intitulé Il est temps de décider du 5 mars 2009 ;
• le Rapport fait au nom de la mission temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales présentant ses premières orientations  sur la réforme territoriale, par les sénateurs Yves Krattinger et Jacqueline Gourault, dit Rapport Belot, annexé au procès verbal de la séance du Sénat du 11 mars 2009 ;
• l’avant-projet de loi gouvernemental consécutif audit rapport, rendu public par La Gazette des communes, des départements et des régions le 20 juillet 2009.

Faisons simple et concentrons-nous sur ce dernier texte dont les grandes lignes sont présentées sur le site de l’ADBDP, toujours en prenant notre petit bout de la lorgnette (la lecture publique et les bibliothèques).

La fin de la clause de compétence générale des départements et des régions

Le projet de loi reprend la proposition du rapport Balladur en prévoyant la fin de la clause de compétence générale des départements et des régions. Seules les communes et l’Etat la détiendraient désormais. Mais la définition des compétences respectives des départements et des régions est renvoyée à une loi ultérieure.

Cette répartition limitative des compétences des différents niveaux de collectivités est a priori une mesure de bon sens : quand tout le monde fait tout, il y a gaspillage et le citoyen n’y comprends plus rien. Mais j’ai dit ici et là en quoi cela privait les échelons ainsi corsetés de toute latitude pour développer de véritables politiques. Cette mesure n’est pas décentralisatrice car elle réserve à l’Etat la stratégie.

Et en matière de lecture publique, la fin de la clause de compétence des départements permettraient plus difficilement de la lier aux autres politiques sociales , éducatives et d’aménagement du territoire. Voilà pour moi deux raisons pour soutenir la position de l’Assemblée des départements de France (ADF) en faveur du maintien de la clause générale de compétence.

Remarquons toutefois que cette suppression est atténuée par la licence qu’auraient les départements de financer les communes et intercommunalités en dehors de leurs compétences strictes.

La réforme du mode de désignation des élus des départements et des régions

La confusion entre élus départementaux et régionaux, en la personne des « conseillers territoriaux », pourrait poser la question de l’autonomie politique des départements, et donc de leurs politiques respectives en matière de lecture publique.

Mais je me réjouis d’avance du renouvellement tous les six ans des élus départementaux, qui est souhaité par l’ADF et qui permettraient enfin aux conseils généraux de vivre le rythme normal d’une mandature (6 ans) au lieu d’être soumis tous les trois ans à une possible alternance.

La limitation des financements croisés

Voilà encore une mesure apparemment de bon sens. Mais j’ai dit là comment la combinaison des périmètres de financement est légitime pour compenser trois handicaps : la petite échelle, l’insuffisance des ressources et les charges de centralité.

Le projet de loi oblige toute collectivité à financer au moins 50% des projets dont elle est maître d’ouvrage, tant en investissement qu’en fonctionnement (plancher ramené à 30% pour les communes de moins de 2 000 habitants, les intercommunalités de moins de 20 000 habitants et les zones ANRU). Cette clause heurterait de plein fouet les politiques de développement de la lecture publique d’un certain nombre de départements, qui s’ajoutent aux soutiens de l’Etat dispensés dans le cadre du concours particulier de la dotation générale de décentralisation en faveur des bibliothèques.

Le rapport Belot auprès du Sénat reconnaît que la pratique des financements croisés « s’avère toutefois indispensable » : « La pratique des cofinancements est essentiellement l’expression financière d’une coopération entre les acteurs publics. [...] [Elle]  permet la réalisation de projets qui n’auraient pu voir le jour si la participation conjointe de plusieurs personnes publiques avait été impossible. [...] Les cofinancements sont indispensables à l’action publique, notamment des collectivités territoriales. »

Dans La Gazette des communes, des départements et des régions du 13 juillet 2009, Karine Gloanec-Maurin, présidente de la Fédération nationale des collectivités territoriales pour la culture (FNCC), déclarait :  « Les financements croisés [...] permettent de resituer les projets dans une perspective d’aménagement culturel du territoire ».

La reconfiguration des périmètres et la mise en place de métropoles

Le projet de loi encourage la libre reconfiguration des périmètres notamment par fusion de départements et de communes. Ces fusions entraîneraient mécaniquement la réorganisation des bibliothèques départementales ou communales concernées. Rien à redire là-dessus, sinon une évolution prévisible du paysage.

En revanche la création de métropoles, qui dépouilleraient sur leur territoires les départements de leurs compétences, reconfigureraient les missions des BDP concernées en la limitant aux besoins de la périphérie rurale. Aux départements et métropoles concernés d’engager d’éventuels partenariats. Le rapport Balladur, contrairement au projet de loi, énumérait les métropoles à créer : Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulon et Toulouse. C’est une indication.

Quant au cas de l’Île-de-France, il fait sous le nom de code de « Grand Paris » ou de « Paris métropole » l’objet de projets croisés sur fond de polémiques. Si une simplification structurelle se dégageait, la gestion des réseaux de bibliothèques pourrait en être reconfigurée.

Le renforcement dirigé de l’intercommunalité

C’est une des orientations les plus claires du projet de loi, dans la lignées du rapport Balladur : tout va être fait pour que le processus d’intercommunalisation s’achève et que les périmètres soient redéfinis et simplifiés, par fusion des communautés trop petites. Le Préfet aurait un rôle prépondérant, au besoin coercitif, dans cette marche forcée, à laquelle échapperait l’Île-de-France, objet d’un traitement spécial lié au Grand paris. Enfin, la fusion volontaire des communes appartenant à la même intercommunalité serait encouragée.

Ce renforcement attendu de l’intercommunalité ne peut que favoriser une meilleure organisation de la lecture publique. Théoriquement. Car s’est un outil qui n’est efficace que si les volontés conjuguées des élus, des administrations et des professionnels permettent de l’utiliser pleinement dans l’intérêt public. J’y reviendrai dans un prochain billet.

Conclusion : bibliothèques à tous les étages, quoique.

Même si la définition des compétences des départements et des régions est renvoyée à une date ultérieure, on peut supposer qu’en matière de culture, il va en être comme dans le rapport Balladur : statu quo, à l’exception des archives, dont les communes pourraient être privées (ça, c’est encore à voir) :

Extrait du tableau n° 14 du rapport Balladur :
Répartition nouvelle des compétences entre collectivités locales et l’Etat

On nous annonce donc des bibliothèques à tous les étages, même à celui où il n’y en a pas : la région. Cette bourde, présente déjà dans le rapport Lambert de novembre  2007, a été consciencieusement recopiée dans les suivants. Ira-t-elle jusqu’à être gravée dans la loi ?

Mais n’évacuons pas la question si vite. Et si ce que, revenant en 2001 sur 50 ans de tentatives et de projets avortés, j’ai appelé « l’introuvable échelon territorial » en matière de lecture publique se dégageait enfin ? Nous n’en sommes pas là. Les agences régionales de coopération entre bibliothèques ont presque toutes rejoint une structure interprofessionnelle du livre, parfois ouvert à d’autres supports. Les lambeaux de missions quelles se donnent en matière de bibliothèque pourraient, sous la houlette de la FILL qui les fédère, déboucher sur une tentative de recension régionale puis nationale des données sur les bibliothèques, à l’heure où l’ADBDP avance à grands pas en collaborant de son coté avec le ministère de la culture. Les conseils régionaux, sans lesquelles ces agences régionales ne vivraient pas, développent ici et là des politiques pouvant aller jusqu’au soutien financier aux investissements en matière de bibliothèque. Mais la véritable perspective régionale n’apparaîtrait que si nous assistions à la disparition progressive du département au profit de la région, intention avouée à demi-mot par Edouard Balladur (voir parmi d’autres son interview dans Libération du 9 mars 2009) et prospective admissible… à moyen ou long terme. Il faudra bien alors que les BDP d’une même région fusionnent, si elles existent toujours. De même que de leurs côté les bibliothèques actuellement municipales pourraient accompagner la montée inexorable de l’intercommunalité.

Mais un équipement, est-ce une politique ? La « compétence obligatoire » des départements se réduit à la seule gestion des BDP quand celles-ci sont souvent devenues un instrument parmi d’autres d’une politique de soutien et de développement qui s’appuie également sur un dispositif de subvention. De ce point de vue, il serait préférable que la loi annoncée énumérant les compétences des départements et des régions ne se contente pas d’attribuer aux premiers la gestion des « bibliothèques départementales de prêt » (appellation de plus en plus désuète) mais fasse plutôt référence à une politique de soutien à la lecture publique. Mais je tremble en écrivant cela : la référence à un établissement, malgré ses limites, n’est-ce pas préférable à la désignation d’une politique qui peut devenir si évanescente qu’elle n’en vienne à se passer de l’établissement ?

J’en termine là, sur l’expression de ce doute.

Mes billets précédents sur le projet de réforme territoriale :

• Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 3 : Tout à l’intercommunalité et à la région ? (11/02/2009)
• Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ? (31/12/2008)
• Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 1 : Lecture publique à tous les étages (13/11/2008)
• L’Etat stratège et les autres : Faut-il avoir la peau des départements ? (09/10/2008).

Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 3 : tout à l’intercommunalité et à la région ?

Les travaux sur la réforme territoriale continuent :

• Site du comité pour la réforme des collectivités territoriales présidé par Edouard Balladur
• Dossier en ligne du Courrier des maires
• Dossier en ligne de la Gazette des communes, des départements et des régions

La région ?

J’ai rejeté dans mon billet précédent l’idée exprimée par le député Warsmann dans son rapport du 8 octobre 2008 de « confier au seul département la compétence en matière de bibliothèques. »

M. Warsmann propose explicitement de transférer au département les bibliothèques municipales…  et régionales, celles dernières n’existant que dans imagination.

Mais voilà qu’une des hypothèses les plus sérieusement avancées en matière de réforme territoriale, y compris dans ce qui transpire de la commission Balladur, est la transformation des départements en sous-ensembles des régions, sans que le degré d’autonomie politique qui serait alors accordée aux départements apparaissent encore clairement (jusqu’ici la doctrine française repose sur l’absence de hiérarchie entre les différents niveaux de collectivités territoriales).

Si le département devait devenir un sous-ensemble de la région, selon des modalités dont le comité Balladur convient qui restent à éclaircir (« les départements resteraient-ils des collectivités territoriales à part entière ? deviendraient-ils des composantes des régions, tout en conservant la personnalité morale ? [ou] sans la personnalité morale ? »), on peut imaginer les hypothèses suivantes concernant l’avenir des bibliothèques départementales :

1. statu quo : maintien de services départementaux distincts dépendants de chaque conseil général, sans instance de coordination ;
2. création d’un service régional qui aurait un rôle de coordination et assumerait des tâches spécialisées sans avoir autorité sur chacune des bibliothèques départementales ;
3. fusion des bibliothèques départementales de chaque région par création d’un service régional de lecture publique, éventuellement doté d’antennes départementales et/ou infradépartementales.

Chacune de ces trois hypothèses demeure compatible avec la poursuite du rôle actuellement assuré par les bibliothèques départementales, sachant que le maintien d’une relation de proximité avec les communes et intercommunalité est essentiel.

Ces perspectives m’inspirent deux remarques.

1. Les trois hypothèses ci-dessus ressemblent étrangement aux différentes variantes de la gestion intercommunale de la lecture publique, qu’elles soient vues sous l’angle institutionnel (du transfert total à la collectivité intercommunale au maintien de la juxtaposition de bibliothèques uniquement communales) ou sous l’angle fonctionnel (de l’intégration totale des fonctionnement à l’autonomie fonctionnelle de chaque établissement). Autant dire que, sauf injonction politique évidemment légitime, l’intégration institutionnelle n’entraine pas mécaniquement l’intégration fonctionnelle et que, sur l’un et l’autre plan, entre le tout ou rien, il existe des degrés.
2. Si la lecture publique devait être entraînée, par la force d’un mouvement général, vers une instance régionale, nous assisterions à la résurgence, cette fois assumée, de ce qu’en 2003 je nommais « l’introuvable échelon régional » dans Le développement territorial de la lecture publique : éléments de rétroprospective : des projets inaboutis (défendus par Georgette et Éric Grolier puis Pierre Lelièvre dans les années 1930, puis par les partisans de la bibliothèque de secteur dans les années 1960 et 1970, sans parler du rapport Pingaud-Barraud en 1982) à la création des agences régionales de coopération dans les années 1980.

Ce n’est évidemment pas à partir du cas de la lecture publique que sera reconfigurée, si elle doit l’être, l’organisation territoriale de la République, mais les travaux préparant cette réforme évoquent tous la définition des compétences de chaque collectivité. Or les BDP ne peuvent pas ne pas être évoqués puisqu’il s’agit d’une conférence obligatoire des départements, transférée par l’Etat en 1986. Ou bien cette compétence disparaît, ce qui n’est ni vraisemblable ni souhaitable, ou bien elle est confirmée et assignée au département maintenu ou à la Région.

J’observe simplement que les missions assumées par les départements sont bien identifiées tout en évoluant, tandis que la coopération régionale tend à prendre une tournure interprofessionnelle certes utile mais contionnée à des segments particuliers0. C’ets donc à partir de l’activité actuelle des BDP qu’une éventuelle recomposition peut s’opérer sans liquider les ‘acquis.

Enfin, si au jardin à la française est préféré un traitement au cas par cas, du moins dans certaines zones (cas particulier de l’Île-de-France, fusion des départements alsaciens, extension de la communauté lyonnaise a détriment du Rhône…), les BDP situées dans ces zones pourraient subir des sorts particuliers.

L’intercommunalité ?

L’échelle intercommunale, peu abordée dans les médias généralistes à propos de la réforme, en est  pourtant un des enjeux majeurs puisque le comité Balladur se pose cette question radicale : « les communes (…] resteraient-elles des collectivités territoriales à part entière ? » ; « la clause de compétence générale devrait-elle être reconnue exclusivement aux intercommunalités ? »

Dès lors, de deux choses l’une :

• ou on en reste au laisser-faire actuel, ce qui, dans le domaine de la lecture publique, se traduit par une variété de modèles plus o u moins efficaces,
• ou la lecture publique est assignée par la loi, non aux départements comme le veut le député Jean-Paul Warsmann, mais aux intercommunalités.

Dans cette dernière hypothèse, une compétence intercommunale en matière de lecture publique couplée à une clause de compétence générale pourrait être un bon moyen, à la campagne comme dans les zones urbaines, pour tirer les réseaux de bibliothèques vers davantage d’efficacité sans les couper du nécessaire croisement avec les politiques sociales et éducatives.

Démocratie, clause de compétence générale et subsidiarité,

La recherche du meilleur niveau possible de gestion pour chaque compétence est une application du principe de subsidiarité.

Si on ne l’envisage que d’un point de vue technique, alors on isole chaque segment de l’action publique locale et l’on fait de chaque niveau de collectivité le gestionnaire technique de services délégués par l’Etat, qui deviendrait le seul stratège, comme je le suggérais dans mon premier billet de cette série.

Finalement, la subsidiarité n’est un élément de démocratie que si elle associe plusieurs compétences stratégiques, ou, dans le meilleur des cas, si elle est liée à une clause de compétence générale.

C’est pourquoi cette dernière, enjeu du véritable choix démocratique dans les élections locales, est un des enjeux essentiels de la réforme en cours de préparation. Les conseils généraux délibèrent d’ailleurs en ce moment pour exiger qu’elle leur soit maintenue.

En tant que système de diffusion, la lecture publique doit être efficace, ce qui plaide pour un échelon adéquat de gestion (intercommunalité, département ou région).

Mais la politique de développement de la lecture au sens large (étendue à l’écoute de musique et au visionnement de films) n’est pas seulement une affaire de diffusion : elle s’appuie sur des partenariats et des transversalités.

Et les lieux bibliothèques sont des creusets de services, pas seulement documentaires, qui se placent aux carrefour des diverses politiques locales.

Voilà pourquoi la lecture publique ne se portera bien qu’adossée à une clause de compétence la plus générale possible, aux différents niveaux où on voudra bien l’assigner (je plaide pour ma part pour l’intercommunalité et le département).

Puissent les bibliothèques de toutes natures s’inscrire dans une organisation territoriale de la République qui soit la plus démocratique possible, si tant est que, comme le proclame la Charte des bibliothèques du Conseil supérieur des bibliothèques « la bibliothèque est un service public nécessaire à l’exercice de la démocratie.»

Mes billets précédents sur le projet de réforme territoriale :

• Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ? (31/12/2008)
• Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 1 : Lecture publique à tous les étages (13/11/2008)
• L’Etat stratège et les autres : Faut-il avoir la peau des départements ? (09/10/2008).

Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ?

Le 8 octobre 2008 était enregistré à l’assemblée nationale le Rapport d’information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, et présenté par MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas, députés, en conclusion des travaux d’une mission d’information présidée par M. Jean-Luc Warsmann, celui-là même qui, dans la nuit du 21 au 22 octobre 2005, avait le premier défendu un amendement à la loi DADVSI inspiré des propositions de l’Interassociation Archives-Bibliothèques-Documentation.

Ce « rapport Warsmann », qui fait pendant au « rapport Lambert » sur Les relations entre l’État et les collectivités locales publié par Sénat, dresse un historique et un état des lieux de l’enchevêtrement de compétences entre collectivités territoriales et propose 10 principes :

1. La fin de la dérive des financements croisés (un seul niveau de collectivités locales pourrait participer au financement d’un projet conduit par une autre collectivité, sauf les communes peu peuplées ou aux faibles ressources).

2. La spécialisation de l’action des collectivités : attribuer 80 % des compétences des collectivités exclusivement à un niveau de collectivités.

3. La possibilité de transfert d’une compétence exclusive à un autre échelon territorial.

4. La réduction sur incitation financière du nombre de collectivités.

5. L’extension géographique de régions.

6. La fusion de régions avec des conseils généraux.

7. La création de métropoles en fusionnant conseil général et intercommunalité.

8. L’achèvement de l’intercommunalité.

9. La suppression des pays.

10. La création volontaire de collectivités uniques intercommunalité-communes.

Sur le plan institutionnel, le rapport ne propose pas une suppression uniforme d’un échelon mais un éventail de possibilités utilisées localement qui les départements à l’un des trois destins suivants, sans compter le statu quo :

1. l’aspiration par le haut (la région) ;

2. l’aspiration par le bas (l’agglomération)

3. la recomposition dans les espaces ruraux interstitiels.

Le premier destin entraînerait mécaniquement, sauf décision de suppression, la création de bibliothèques régionales : « de la BDP à la BRP ». Le second scellerait la disparition de la BDP ou sa fusion dans un réseau de bibliothèques d’agglomération existant ou à créer. Le troisième confirmerait la vocation spécifiquement rurale qui fut à l’origine des BCP, ancêtre des BDP, en 1945.

En application du principe n°2 (la spécialisation de l’action des collectivités, le rapport propose de « confier au seul département la en matière de bibliothèques et de musées, en devenant l’autorité gestionnaire unique de ces établissements, qu’ils relèvent actuellement de la région, du département ou de la commune. […] En effet, ces missions consistant à mettre en valeur et rendre accessible au grand public des biens culturels, présentent des points communs qui justifient qu’elles soient confiées à un échelon administratif restant proche des citoyens tout en disposant de moyens humains et financiers suffisants pour exercer des tâches parfois très techniques. »

La proposition, qui découle très logiquement de la théorie de la spécialisation des niveaux de collectivités, peut à première vue être convaincante. On en connaît d’ailleurs des exemples ; comme certains réseaux de bibliothèques de comté au Royaume-Uni ou le réseau unifié de la Province canadienne du Nouveau-Brunswick. Qu’attendre d’une telle intégration ? L’efficacité (grâce aux moyens mobilisés) et l’efficience (par une bonne utilisation des moyens que permettrait une gestion unifiée des bibliothèques à l’échelle d’un département).

Si l’on considère les bibliothèques comme des services dont la seule fonction est de diffuser des documents, on peut soutenir que plus on élargit l’échelle de gestion, plus on est efficace. Oui mais voilà, les bibliothèques ne sont pas seulement des machines à distribuer. Ce sont des établissements multifonctionnels, lieux d’accueil de pratiques diverses, individuelles et collectives, espaces de rencontre et d’animation, bref des outils qui peuvent se placer au croisement des politiques culturelles, éducatives et sociales locales. Si les bibliothèques sont gérées au niveau départemental, la collaboration avec les services communaux ou intercommunaux ne sera pas facile et les maires ou présidents d’intercommunalités risques de s’en désintéresser. Le problème se pose déjà dans le cas des bibliothèques intercommunales, que je défends malgré tout, il n’en serait qu’aggravé si elles étaient toutes départementales.

Départementaliser les bibliothèques, c’est renoncer à ce qu’elles soient enjeu et instrument des politiques locales pour les réduire à une fonction technique : le rapport Warsmann n’évoque pas par hasard « des tâches parfois très techniques. »

L’ADF (Assemblée des départements de France, qui est l’association des Présidents de Conseils généraux) vient d’adopter le 17 décembre 2008 une résolution unanime réclamant le maintien d’une clause générale de compétence. Il y est dénoncé « une spécialisation des départements dans leurs seules compétences sociales qui leur ferait perdre leur rôle de collectivités locales pour les transformer en simples agences de prestations pour le compte de l’Etat. » Même si l’on y adjoint la gestion des bibliothèques et des musées, nous demeurerions bien dans un rôle d’agence de prestation.

La résolution plaide pour l’organisation en « deux couples territoriaux » :

- celui constitué par les communes et leurs groupements et les départements, soit un bloc de collectivités liées par l’exercice de compétences de proximité,

- celui constitué par les régions et Etat, avec une dimension évidemment européenne.

Dans mon précédent billet sur le sujet, j’ai publié un schéma inspiré de ceux du rapport Lambert pour figurer l’enchevêtrement des financements en matière de bibliothèque.

Je reprends ci-dessous ce schéma en dégageant les deux couples préconisés par l’ADF : il me semble qu’ils fonctionnent. Toute réforme n’est pas souhaitable. Vu du petit bout de la lorgnette qu’est la seule question des bibliothèques, je conclus à l’utilité du statu quo. A charge pour les différents niveaux de collectivités de prendre leurs responsabilités et de développer des POLITIQUES.

Mes autres billets sur les projets de réforme territoriale :

• Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 3 : Tout à l’intercommunalité et à la région ? (11/02/2009)
• Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 1 : Lecture publique à tous les étages (13/11/2008)
• L’Etat stratège et les autres : faut-il avoir la peau des départements ? (09/10/2008).

Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 1 : Lecture publique à tous les étages

Je poursuis la réflexion sur une éventuelle simplification du mille-feuilles territorial, commencée avec le billet du 9 octobre 2008 intitulé L’Etat stratège et les autres, en prenant la question par le petit bout de la lorgnette : les seules bibliothèques, ou plutôt, la seule lecture publique (qui ne concerne pas toutes les bibliothèques, mais pas seulement les bibliothèques).

Les analyses tendant à préconiser une réforme territoriale reposent sur trois idées forces : il faut réduire le nombre de niveaux de gestion, en spécialiser les compétences et mettre fin aux financement croisés.

A cet aune, le cas de la lecture publique est calamiteux : elle est à tous les étages et bénéficie de financements doubles, triples, voire quadruples.

Le rapport Lambert de décembre 2007 sur Les relations entre l’État et les collectivités locales contient en annexe des  schémas illustrant quelques exemples d’enchevêtrement de compétences (action sociale et médico-sociale, insertion socioprofessionnelle, formation professionnelle et formations sanitaires et sociales, enseignement scolaire et supérieur) et propose des « pistes de désenchevêtrement ».

Je m’en inspire pour dresser le schéma de la lecture publique en France :

(où les flèches pleine indiques la gestion des établissements et les lignes en pointillé les subventions).

Seule la Région jour un rôle marginal, en faisant vivre un organisme de type Centre régional du livre. Dans quelques cas minoritaires, elle subventionne des investissement des commune sou intercommunalités.

Tous les autres échelons entretiennent des bibliothèques. Tous sauf la commune sont susceptibles de subventionner les échelons inférieurs (dans le cas du soutien des intercommunalités aux communes qui la composent, on parle de fonds de concours).

Est-ce si grave, docteur ? Il ne semble pas. Si une mise en réseau plus affirmée est susceptible d’améliorer à bon compte l’efficacité de la gestion des bibliothèques, si le cadre intercommunal peut à l’évidence être utilisé plus pleinement et avec davantage de cohérence, il n’apparaît pas que cet empilement génère vraiment du doublon et du gaspillage de moyens.

Au demeurant, dans bien des cas, ce paysage se réduit à deux échelons : bien des bibliothèques municipales ne sont guère susceptibles de recevoir de subvention que de l’Etat, ce qui nous simplifie assurément le mille-feuilles :

Mais il est vrai que globalement, il y a bien cinq niveaux d’intervention en matière de lecture publique, sans parler des associations. J’y vois trois avantages :

1°) L’exercice de politiques.

Il y a eu, il y a peut-être encore une politique nationale en faveur de la lecture publique. Elle a un instrument : ce qu’on appelle le « concours particulier », c’est-à-dire un système de subvention fléchées et conditionnée à des critères d’éligibilité, dérogation du principe générale de la décentralisation qui veut sue l’Etat ne verse aux collectivités territoriales que des dotations globales.

Subventionner, c’est influer. Financer, c’est se donner le droit à la parole. En édictant une norme de surface plancher comme condition de son aide à l’investissement, le fameux « taux James Bond » (« zéro zéro sept » m² par habitant de surface hors œuvre nette jusqu’à 25 000 habitants, ce qui nous fait à peut près 0,05 m² en surface utile), en conditionnant les défuntes aides du CNL à des dépenses documentaires par habitant et à la présence de personnel, l’Etat a contribué à ce que les collectivités territoriales améliore l’équipement du pays en bibliothèques et médiathèques à la hauteur des besoins.

De même, les nombreux conseils généraux qui ont adopté des plans de développement de la lecture publique soutiennent les communes et intercommunalités, dans le cadre d’une vision globale et à partir de critères d’éligibilité qui leur sont propres, à l’échelle du département, de l’aménagement culturel du territoire.

Je puis témoigner que ces dispositifs de subvention permettent souvent une co-écriture partielle des projets, pour le plus grand bien du public. Ainsi, la combinaison des politiques concours à l’amélioration d’un service public.

2°) L’élargissement du périmètre des financements publics.

Supprimer les financements croisés de la lecture publique, c’est condamner les habitants des petites communes, de celles qui ont peu de ressources et de celles qui attirent une population extérieure à la pénurie en matière de services. Le concours de collectivités au périmètre territorial supérieur est une façon d’élargir la base du financement, ce que je juge légitime pour compenser trois handicaps : la petite échelle, l’insuffisance des ressources et les charges de centralité.

Les financements croisés sont donc l’expression de la solidarité (intercommunale, départementale, régionale, nationale), principe qu’on admet dans le domaine social et qui a toute sa place en matière de lecture publique. Cette solidarité s’exprime par la subvention, mais aussi d’autres moyens comme la fourniture documentaire complémentaire que proposent les bibliothèques départementales.

3°) L’efficacité par la subsidiarité.

La subsidiarité, concept clé de la doctrine européenne, est un principe très simple permettant de penser la répartition des actions entre niveaux de puissance publique : pour chaque action, quel est le meilleur niveau de gestion, celui qui sera le plus efficace ? Ce qui se décline sous deux registres :

• stratégique (à quel niveau l’action sera la plus cohérente ?) ;
• (à quel niveau aura-t-on les moyens de l’action ?).

Ce principe conduit à de pas confier à un échelon supérieur ce qui se gère plus efficacement à l’inférieur, mais aussi à ne pas laisser ce dernier en charge d’une action qu’il n’est pas en mesure de mener de façon pertinente.

La subsidiarité ne porte nullement en elle-même la nécessité d’une répartition thématique des compétences, qui conduirait par exemple à ne confier la lecture publique qu’à un seul niveau. Elle peut au contraire permettre, pour un même domaine comme celui de la lecture publique, de penser une répartition des actions entre les niveaux de puissance publique, de même qu’on répartit l’entretien des routes ou la gestion des bâtiments scolaires et universitaires.

Ainsi par exemple le niveau national est-il pertinent pour coordonner les politiques de numérisation, avec la BnF, ou organiser certaines actions de coopération, comme la BPI ; le niveau régional pour organiser la coopération interprofessionnelle et mener des actions dans le domaine de la formation, du patrimoine écrit ; le niveau départemental pour organiser une formation plus adaptée aux besoins locaux et tendre vers l’égalité d’accès des citoyens par une action de soutien et d’équilibre ; le niveau communal ou intercommunal pour gérer des lieux publics. Ce ne sont que des exemples parmi d’autres et, en faisant abstraction de l’histoire, on pourrait penser une autre répartition, notamment pour la gestion directe des bibliothèques, qui nous aurait évité ce monstre conceptuel qu’est la « bibliothèque municipale à vocation régionale », mais enfin la répartition actuelle fonctionne, après tout.

Y a-t-il quelque chose à désenchevêtrer ? Peut-être, mais ce n’est pas criant. Il n’y a pas forcément de doublon, mais une répartition non issue d’un schéma imposé de haut, mais résultant de la libre administration de chaque collectivité.

En matière de la lecture publique, il ne s’agit pas d’assigner à un seul niveau de puissance publique une compétence fixe, obligatoire et incontestable, telle que la gestion de l’état-civil, mais de permettre la coalition des volontés et des moyens pour réussir le développement.

Faut-il limiter le nombre de niveaux ? L’angle que j’ai choisi ne permet pas d’en décider et ce n’est pas nécessaire, car ce n’est certes pas à partir du cas des bibliothèques qu’une éventuelle réforme territoriale sera décidée. On peut imaginer la réduction de cinq à trois ou quatre niveaux, par fusion des communes et des intercommunalités et/ou des départements et des régions. Cela n’empêcherait pas la mise en œuvre des trois principes que j’ai énoncés : mise en œuvre de politiques, modulation du périmètre des financements publics et subsidiarité.

Le petit bout de la lorgnette que j’ai choisi a-t-il permis d’éclairer le sujet général ? Ne me suis-je pas contenté de justifier l’existant ? Au lecteur d’en juger.

Voir aussi :

• Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 3 : Tout à l’intercommunalité et à la région ? (11/02/2009)
• Les bibliothèques et le mille-feuille territorial, 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ?  (31/12/2008)
  
• L’Etat stratège et les autres : faut-il avoir la peau des départements ? (09/10/2008).

L’Etat stratège et les autres : faut-il avoir la peau des départements ?

Il est de bon ton de fustiger « la lasagne territorial », comme l’appelle Maurice Leroy, qui, tout président de conseil général qu’il soit, plaide pour la fusion des départements et des régions : « La “lasagne” est devenue une spécialité française avec un empilement successif de strates de collectivités : communes, communautés de communes, pays (Pasqua-Voynet, pays portés par les régions), communautés d’agglomération, départements, régions. La conséquence directe de cette superposition d’échelons sans sédimentation, c’est une déperdition d’efficacité des politiques publiques, faute de cohérence, de moyens et de synergie qui est autant de deniers publics perdus ». « En finir avec la lasagne territoriale ! », par Maurice Leroy, Le Monde, 13 février 2008.

Quant à Jacques Attali, il propose de « faire disparaître en dix ans l’échelon départemental par absorption de leurs compétences par les régions ou les intercommunalité : « Conçue pour renforcer la démocratie […] et améliorer le fonctionnement administratif, la décentralisation est devenue un facteur de confusion, tant les compétences partagées sont nombreuses et paralysantes, et génératrices de coûts supplémentaires, notamment de fonctionnement » (Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française sous la présidence de Jacques Attali).

De façon plus modérée, le rapport sur Les relations entre l’État et les collectivités locales remis sous la présidence du Sénateur Alain Lambert en novembre 2007 dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques  propose malgré tout de « confier aux départements et aux régions des compétences spéciales à la place de la clause générale de compétence. » L’ADF (Assemblée des départements de France) s’est montrée attachée au maintien de la clause générale de compétence.

Dans son article intitulé « Du conseil général à l’agence départementale » et surtitré « Hypothèses sur la disparition d’une collectivité locale », parue dans Pouvoir locaux n°75 de décembre 2007, le chercheur Philippe Estèbe montre que l’accumulation de compétences de gestion transférées de l’Etat pour la mise en œuvre desquelles ils ne disposent guère de marges de manœuvre risques de transformer les départements « en agences départementales chargées d’administrer différentes prestations au public. »

Il est naturellement nécessaire de faire la chasse aux doublons et de rendre lisible, pour les citoyens, les élus et les fonctionnaires les compétences de chaque niveau de collectivité publique. Mais leur interdire une compétence générale au profit d’une collection hétéroclite de compétences partielles risque de les rendre incapables de développer une véritable stratégie, donc une politique. A ce compte là, la théorie de « L’Etat stratège », telle que défendue dans le rapport Attali, est en réalité profondément centralisatrice en ce qu’elle donne à l’Etat le monopole de la stratégie, et donc, encore une fois, de la politique.

Le département est-il dépassé ? Dans chaque pays, le découpage territorial est le produit de l’histoire. Si l’émiettement communal, que l’intercommunalité n’a pas combattu puisqu’elle ne fait qu’ajouter un échelon supplémentaire, est une tare connue de la France (le rapport Attali rappelle que nos communes ont en moyenne « 1 600 habitants contre 55 200 au Danemark, 34 900 aux Pays-Bas, 31 100 en Suède, 12 100 en Finlande, 10 500 en Norvège, 7 200 en Italie et 5 300 en Espagne »), il convient de trouver le bon niveau pour que s’exercent des compétences de solidarité, d’équilibre et de développement territorial. Les agglomération urbaines ne sauraient rejeter dans les ténèbres les espaces intersticiels qui sont, comme l’a montré Christophe Guilluy, souvent des espaces de relégation sociale.

Voilà qu’une éventuelle absorption des départements par les régions est à nouveau évoquée. Puisse une réforme des collectivités territoriales, si elle est menée à bien, sauvegarder les nécessités de l’équilibre et de la stratégie, à tous les niveaux. Le citoyen gagnera toujours à choisir entre des politiques, plutôt qu’à désigner les simples gestionnaires de lambeaux de compétences mécaniques.

Dernière minute : communiqué du 8 octobre de l’ADF, l’Assemblée des départelments de France

(Ce billet a sa place sur mon blog car, fonctionnaire territorial, je me sens concerné professionnellement par les questions territoriales dans leur ensemble. Mais quid des bibliothèques dans ce contexte ? J’y reviendrai bientôt.)

Voir aussi :

• Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 3 : Tout à l’intercommunalité et à la région ? (11/02/2009)
• Les bibliothèques et le mille-feuille territorial, 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ?  (31/12/2008)
• Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial, 1 : Lecture publique à tous les étages (13/11/2008)

La bibliothèque de secteur (1967-1988) : quand s’imaginait un réseau national de lecture publique

BIBLIOthèque(s) n°28, juin 2006, dossier L’ABF a 100 ans :
La bibliothèque de secteur (1967-1988) : quand s’imaginait un réseau national de lecture publique avec les contributions de Jacqueline Gascuel et Michel Bouvy

En 2006, pour les 100 ans de l’ABF, fut décidé la parution d’un numéro portant à la fois sur l’histoire des bibliothèques françaises et celle de l’ABF. Je fus invité à participer au comité de rédaction, avec quelques illustres aînés, dont Jacqueline Gascuel. L’évocation de la violente controverse intellectuelle sur la bibliothèque de secteur, qui avait touché de près l’ABF, fut jugée inévitable. On me choisit comme rédacteur parce que j’avais déjà travaillé sur le sujet (Le développement territorial de la lecture publique : éléments de rétroprospective), et parce que je n’avais pas l’âge d’avoir été mêlé à la bataille. J’en avais seulement été le tardif témoin alors qu’en 1975-1976, salarié de l’ABF tandis que je préparais le CAFB, j’observais héberlué les derniers épisodes du divorce entre l’ABF et les sectoristes. Je fut frappés de constater à quel point, en1996, les cendres du brasier n’étaient pas refroidies. J’éprouve pour ma part de l’estime pour les adversaires d’hier, qui à mon sens détenaient tous une part de vérité. Je fus heureux de  joindre à mon texte, que fis relire aux uns et aux autres et qu’ils jugèrent équilibré, les témoignages de Jacqueline Gascuel, que j’avais bien connue comme enseignante du CAFB puis comme présidente de l’ABF, et de Michel Bouvy, que je n’ai jamais rencontré et avec qui je communiquai par courrier postal et téléphone. Je correspondis également par courriel avec Albert Ronsin qui nous a hélas quittés en juillet 2007.

Violences urbaines et bibliothèques

Débat à propos des violences urbaines sur la liste de diffusion biblio-fr, novembre 2005
Violences urbaines et bibliothèques : Morale et politique, symbole et responsabilité , 28 novembre 2005
Des bibliothèques aussi ont brûlé, 17 novembre 2005

Deux message  biblio-fr à propos du fait que les émeutes urbaines de novembre 2005 ont aussi touché des bibliothèques (le fait s’est reproduit quoi qu’à bien plus petite échelle à la suite de l’élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la république le 10 mai 2007).

L’occasion de relier la lecture publique aux problématiques de proximité et de rélégation spatiale de certaines populations : les bibliothèques font décidément partie des politiques locales.

La bibliothèque, les populations, l’espace-temps : Pour une conception vraiment territoriale de la lecture publique

Journées d’étude de l’ADBDP Territoires de lecture, lecture des territoires , Tours, 8-10 novembre 2004 :
L’impromptu de Tours : La bibliothèque, les populations, l’espace-temps : Pour une conception vraiment territoriale de la lecture publique

Cet impromptu rédigé pendant les journées 2004 de l’ADBDP revient sur la problématique territoriale pour signifier combien elle peut vous amener à remettre en cause des fondamentaux (l’encyclopédisme), des outils statistiques (le taux d’inscrits) et des attitudes (la maîtrise du territoire et de l’offre documentaire) à partir d’une démarche clairement socio-géographique.

La lecture publique et les territoires : Modèles et enjeux

Colloque L’intercommunalité : un atout pour la lecture publique ? Conseil général du Val d’Oise et Cible 95. Cergy, Hôtel du département, 5 décembre 2002. Actes imprimés, décembre 2003
La lecture publique et les territoires : Modèles et enjeux

Pour un colloque organisé par mon employeur et l’association de coopération départementale Cible 95 sur l’intercommunalité, un résumé de la problématique territoriale de la lecture publique, d’un point de vue organisationnel.

Le développement territorial de la lecture publique : éléments de rétroprospective

Journées d’étude de l’ADBDP Les missions des BDP, Metz, 13-14 novembre 2001 :
Le développement territorial de la lecture publique : éléments de rétroprospective (version écrite achevée en février 2003)

Presses de l’Enssib, 2005
Lecture publique et territoires : trente ans de mutations en BDP. Actes du colloque de Montbrison, 24 et 25 octobre 2003.
Chapitre La lecture publique à la recherche de territoires : regards sur le dernier demi-siècle

J’ai énormément travaillé pour cette intervention aux journées de l’ADBDP de 2001, allant notamment faire des recherches au centre de documentation de la DLL, au point que je n’ai pu en séance délivrer qu’une part minoritaire des éléments que j’avais amassés. J’ai mis près d’un an à livrer la version écrite. Anne-Marie Bertrand m’a demandé une version réduite pour le colloque de Montbrison.

J’ai notamment découvert dans la préparation de cette intervention et de ce texte les écrits des tenants de la bibliothèque de secteur. J’ai voulu mettre en perspective les approches territoriales de la lecture publique de l’immédiait avant-guère à nos jours. Ces problématiques ont connu dans les années 2000 un extraordinaire regain. Ce n’est pas fini !