Je commence, après un préambule à propos de Paris métropole, la saison 2 de ma série dont la saison 1 s’est déroulée d’octobre 2008 à novembre 2010 sous le titre Les bibliothèques et le millefeuille territorial.
Le principe demeure : à partir d’un petit bout de la lorgnette (la lecture publique), traiter de l’organisation territoriale de la France et de ses (tentatives de) réformes, avec l’idée que l’éclairage donné sur un secteur parmi d’autres de l’action publique peut contribuer à l’intelligibilité de l’ensemble. Je garde la liberté de traiter cette question dans le désordre, par petites touches, sans souci de coller systématiquement à l’actualité (et sans me l’interdire).
Intercommunalité et bibliothèques : voilà un sujet souvent présenté comme compliqué, plein d’embûches et d’incertitudes. Il y a du pour et du contre, on ne sait plus qu’en penser.
Je prétends au contraire que si c’est complexe dans la mise en œuvre, ce peut aussi être simple à penser. Voyons cela en 10 leçons.
1. Les territoires, ce sont d’abord des gens
Les gens vivent et évoluent sur des territoires enchevêtrés dont le domicile n’est que le point d’attache de géométries variables. Les habitants d’une même commune, électeurs locaux de la « démocratie du sommeil » (selon la formule de Jean Viard), évoluent dans des sphères de mobilité différentes, parfois à l’intérieur d’un même foyer (scolarité ou études, travail, achats, loisirs, activités sociales). Leur recours aux services des bibliothèques est naturellement fonction de ces aires, qu’ils soient mono-fréquentants ou, pour les plus mobiles, multifréquentants.
Organiser la lecture publique, comme d’autres services publics ou segments de politique publique locale, en se rapprochant autant que faire se peu des aires de mobilité d’un plus grand nombre d’habitants, n’est-ce pas une bonne idée ?
2. Il n’y a pas de périmètre idéal mais 36 000 c’est vraiment trop
Ne rêvons pas d’un périmètre idéal de l’intercommunalité : il n’y en a pas. La cas le plus facile à imaginer est celui des villes ou bourgs centres avec une périphérie. Avec un inconvénient : cette configuration produit immanquablement un complexe gros/petit qui brouille l’émergence d’une volonté politique véritablement communautaire auquel tous les habitants auraient à gagner.
Mais l’interstitiel rural comme les continuums urbains tels qu’on en observe en Île-de-France, par exemple, font que tout découpage est toujours arbitraire. Qu’importe. Il est toujours bon d’élargir le périmètre de l’action publique !
Bien évidemment, la solution ne réside plus dans nos 36 000 communes. On ne peut raisonner “public” en se cantonnant aux limites communales. Il y a un toujours des gens qui habitent là et vont ailleurs, pour leur plus grand bien. Il y a des publics de la bibliothèque de proximité et des publics de la médiathèque attractive par ses espaces et ses ressources, les deux sont complémentaires et non concurrentes. Le public fait réseau, organisons ce dernier !
Reste une question de fond : quelle est la bonne échelle pour organiser la lecture publique ? Si le dépassement du cadre communal est facile à appréhender, y a-t-il une échelle plafond au-delà de laquelle la gestion devient très difficile, car trop lourde ? C’est la question qui se pose à propos des métropoles, et que j’ai pose à propos de Paris métropole.
3. Les services aux usagers d’abord
La coopération intercommunale permet d’offrir plus et mieux aux usagers. Énumérons ce qui est le plus courant :
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Le catalogue commun en ligne,
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la carte unique d’inscription ou à défaut la carte locale valable ailleurs,
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le tarif unique (dont l’optimum est la gratuité pour tous),
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la possibilité de rendre en n’importe quel point du réseau (navette retour),
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la possibilité de faire venir un document de n’importe quel point du réseau (navette aller),
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l’offre numérique, forcément plus complète si elle se fait au niveau d’un réseau,
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les animations communes ou coordonnées.
Aucun de ces plus et mieux n’exige le transfert d’équipements. Ils reposent en partie sur la coopération horizontale, en partie sur le partage de ressources : pour gérer un système informatique unique avec catalogue et fichier d’usager, mieux vaut que l’établissement public de coopération intercommunale le prenne directement en charge.
4. Le transfert total n’oblige à rien mais permet la mutualisation optimale
Le transfert des équipements, à l’inverse, n’oblige en soi à déployer aucun de ces services. Il est des réseaux intégralement intercommunaux où le travail s’organise toujours ville par ville et où rien n’a été mis en commun, ni les systèmes, ni les ressources documentaires.
En revanche, ce transfert intégral, qui permet bien évidemment, si on le veut bien, de rendre tous les services énumérés au point précédent, présente en outre l’avantage de rendre possible un optimum de mutualisation en particulier dans tout ce qui relève du travail interne ou back office (traitement et la gestion des documents notamment) , ainsi que dans la mise à disposition des compétences de chacun au service de tous.
5. Les difficultés de la gouvernance multi-site
L’organisation d’un réseau de bibliothèque comportant plusieurs sites présente des difficultés comme d’ailleurs tout organisme multi-site : sentiment de non diffusion de l’information, de non concertation, divergences d’intérêt, de pratique ou de conception. En lecture publique c’était le cas dans les réseaux municipaux.
La figure du coordinateur sans rôle hiérarchique est apparue dans les réseaux non transférés mais existe aussi dans des réseaux partiellement transférés et mêle dans des réseaux transférés ou une direction unique n’a pas été mise en place. Cette fonction est parfois délicate à assumer mais, en fonction du profil de la personne qui l’occupe, peut être réellement féconde.
La direction unique des réseaux ou fractions de réseau est, au moins à terme, dans la logique des choses. En cas de transfert partiel, le positionnement du responsable des équipements intercommunaux vis-à-vis des équipements communaux ne va pas de soi.
Dans tous les cas, les différentes équipes ne peuvent se sentir membre d’un réseau que si chacun y est impliqué d’une manière ou d’une autre et qu’on ne considère pas le temps passé pour des tâches de réseau comme volé aux missions locales. Les réunions de responsables de site ne suffisent pas : il faut aussi des groupes de travail transversaux impliquant davantage de personnels. Dans certains réseaux on parvient même à faire tourner tout ou partie du personnel entre les sites, ponctuellement ou systématiquement.
Il faut enfin que le travail garde tout son sens dans chaque lieu et que le personnel puisse y trouver la motivation de faire preuve de créativité, sans se sentir écrasé par une lourde organisation
6. Même intercommunale, la lecture publique est au croisement de politiques publiques locales
La lecture publique n’est solidement inscrite dans sa collectivité que si elle est au croisement de politiques sociales, éducatives culturelles. C’est ainsi qu’elle prend tout son sens. Cela passe par des relations transversales avec d’autres services de la même collectivité (enfance, jeunesse, personnes âgées, affaires scolaires, politique de la ville, action sociale, etc.) et des partenariats avec des associations et organismes extérieur.
Quant il y a transfert, la lecture publique se retrouve dans une collectivité jeune, à compétences limitées et spécialisées. Il y a un vrai risque de perte de relations avec les services municipaux, avec lesquels on passe de la transversalité au partenariat. Le risque existe d’une lecture publique en vase clos.
Le croisement des politiques ne peut pleinement s’opérer qu’en conjuguant les politiques intercommunales et communales.
7. Il n’y a pas de modèle et c’est tant mieux
Les lois régissant l’intercommunalité permettent tout et son contraire : c’est un meccano permissif.
La lecture publique n’émarge qu’au titre d’une compétence optionnelle “construction, aménagement et gestion d’équipements culturels” d’intérêt communautaire et la définition de cet intérêt est à la libre disposition de la majorité qualifiée du conseil communautaire ce qui permet de transférer toutes les bibliothèques, une partie ou aucune. Et si on ne transfère pas on peut quand même offrir tous les services énumérés plus haut et rémunérer du personnel intercommunal notamment pour la coordination et la gestion informatique.
Cette permissivité extrême permet non seulement d’adapter l’organisation à toutes les situations objectives, mais aussi de tenir compte des volontés locales. Une compétence obligatoire ne reposerait pas sur une volonté : elle ne serait pas assumée, pas incarnée. Tandis que l’exemplarité peut faire peu à peu tache d’huile.
8. L’intercommunalisation est toujours progressive
Passer d’une organisation communale à une organisation intercommunale de la lecture publique ne se fait pas d’un trait de plume : il faut du temps pour que s’impose un tel changement.
Il peut y avoir progressivité des services. Le plus simple, même si cela coûte de l’argent (moins cependant que la gestion commune par commune) est de mettre en place une gestion informatique commune. Mais, quand il n’y a pas transfert, il faut parfois plusieurs années pour aboutir à un tarif commun. Quant à la navette aller-retour, elle est souvent mise en place dans un troisième temps, parfois dans un seul sens dans un premier temps.
Il peut y avoir progressivité de la gestion intercommunale. On commence par transférer une ou plusieurs bibliothèques, puis toutes. Ou bien encore, après une phase de mise en réseau d’équipements communaux, on les transfère tous. Cela fait, on peut encore procéder par étape, d’une part sur le déploiement des services, d’autre part sur le mode de gouvernance (avec direction unique ou non), enfin en matière de mutualisation.
Enfin il y a toujours progressivité humaine : il faut du temps pour que des équipes n’en fassent qu’une, pour que les méthodes de travail s’harmonisent, pour que les cultures d’entreprise locales se dissolvent et/ou se fécondent mutuellement.
9. Comment évaluer ?
L’évaluation des impacts de l’intercommunalisation à l’échelle d’un département, d’une région ou au plan national découle de tout ce qui précède.
Il est compréhensible que le Service du livre et de la lecture du ministère de la Culture et de la communication prenne en compte la nature intercommunale des équipements (bâtiments, personnels; budget). C’est une approche administrative.
Mais on a bien vu que des services au public intercommunaux existent sans transfert et que des transferts existent sans services au public intercommunaux. Il est donc vain de comparer les indicateurs de deux groupes de bibliothèques : communales et intercommunales.
L’évaluation devrait s’effectuer d’une part sur les services, qu’il y ait transfert ou non, d’autre part sur la mutualisation, principalement dans les réseaux transférés, même s’il n’est pas aisé de la caractériser.
Ces deux types d’évaluation devraient permettre de mesurer les écarts d’efficacité et d’efficience, dans la durée puisque tout cela prend du temps.
Reste que la diversité des modèles a créé une vraie difficulté d’évaluation nationale. Le beau temps des indicateurs purement communaux est derrière nous. Car il faudrait raisonner à la fois par équipement, pour rendre compte du maillage territorial, et par réseau, pour tenir compte du niveau de service et de gestion
Il est au moins un indicateur qui peut être collecté par équipement: le nombre d’entrées ! Et si nous le collections partout ?
10. Finalement, pourquoi intercommunaliser ?
A quoi ça sert, de dépasser le cadre communal ? Cela découle de tout ce qui précède :
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à améliorer et étendre les services aux usagers : prenons le parti de placer systématiquement cet objectif en premier ;
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à améliorer la gestion par la mutualisation.
Les deux sont liés et nous pourrions ainsi résumer le sens de l’intercommunalisation : Étendre les service au public par une meilleure utilisation des moyens, cela vaut bien d’affronter les quelques difficultés que nous avons signalées.
Post-scriptum du 30 janvier 2014
La participation à un séminaire sur la décentralisation, où il a notamment été question des bonnes échelles en matière de lecture publique, m’inspire les deux précisions suivantes :
- Quand on parle d’intercommunalité en matière de lecture publique, il est important de ne pas entendre uniquement « transfert des équipements à la communauté ». Mettre en réseau des équipements communaux et instaurer dans ce périmètre une libre circulation des usagers et des documents avec carte unique d’emprunteur, c’est aussi de l’intercommunalité. C’est pourquoi l’expression « transfert de la compétence Lecture publique » (de même d’ailleurs que « transfert de la compétence Culture ») n’a pas de sens. Dans le Code général des collectivités territoriales, les transferts dans ce domaine ne porte que sur des équipements, la définition de l’intérêt communautaire étant librement déterminée à la majorité qualifiée. En dehors de ces transferts, des services, des coopérations sont possibles.
- En revanche, le transfert, en particulier celui de tous les équipements, permet non seulement un optimum de mutualisation, mais aussi un optimum de programmation d’implantations qui peuvent répondre à une analyse territoriale solide et donc s’adapter à la répartition des populations dans leurs mobilités, plutôt qu’au hasard historique des périmètres communaux. Il permet enfin un optimum de volonté politique permettant par exemple de tirer par étapes le périmètre intercommunal d’une situation de sous-développement ou de développement inégal en la matière. Mais comme cela réclame un certain nombre de conditions notamment politiques, cette solution ne doit pas être érigée en modèle unique.
Liens et références
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Agglo, la bonne échelle ? Journée d’étude de l’ADBGV, Roubaix, 1er octobre 2013 :
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Compte rendu sur le site de l’ADBGV
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Compte rendu d’Anne Verneuil dans Bibliothèque(s) n°71-72, décembre 2013, et de Véronique Heurtematte dans Livres-Hebdo n°969, 11 octobre 2013.
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Bibliothèques et lecture publique ; quels services à quelle échelle ? Journée d’étude du Conseil général du Val d’Oise en partenariat avec la communauté d’agglomération Val et Foret, le Parc naturel régional du Vexin français et l’association Cible 95, Ermont, 13 juin 2013 : Actes, dossiers et documents divers
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Documents généralistes de l’Assemblée des communautés de France (AdCF) : Intercommunalité mode d’emploi, 2014-2220 et la vidéo L’intercommmunalité, trois minutes pour comprendre
- Sketch Vive l’interco !
Billets de la même série :
La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)
- 5 : Risques et enjeux de la nouvelle donne intercommunale, 22 octobre 2014
- 4 : Une compétence départementale à la croisée des chemins, 30 septembre 2014
- 3 : Questions d’échelle, 22 août 2014
- 2 : Inscrire les bibliothèques dans le big bang territorial, 22 avril 2014
- 1 : La lecture publique intercommunale en 10 leçons, 23 janvier 2013 [le présent billet]
- [Préambule] : Pourquoi tuer Plaine commune ?, 9 octobre 2013
La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial
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7 : le Sénat nous donne rendez-vous dans un an, 9 juillet 2010
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6 : culture en morceaux, financements en lambeaux ?, 25 mai 2010
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5 : les compétences culturelles dans une impasse… provisoire ?, 16 mai 2010
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4 : épouser la reconfiguration des périmètres et des compétences, pour le meilleur et pour le pire, 2 septembre 2009
-
3 : tout à l’intercommunalité et à la région ?, 11 février 2009
-
2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ?, 31 décembre 2008
-
1 : Lecture publique à tous les étages, 13 novembre 2008
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[Préambule] : L’Etat stratège et les autres : faut-il avoir la peau des départements ?, 9 octobre 2008
DLog (supplt à www.lahary.fr/pro) 