S’exprimer, s’engager… avec réserve ?

« La liberté, c’est toujours la liberté de celui qui pense autrement. »
Rosa Luxemburg, La Révolution russe, 1918

Additif du 16 octobre 2018.

Des allusions immédiates ou plus tardives sur les réseaux sociaux au présent billet m’amènent à formuler une brève mise au point, répondant ainsi positivement, avec bien du retard, à une question qui m’a été posée:  « mais qu’est-ce que [j’ai] voulu dire ? ». Le lecteur pressé (que je respecte) pourra donc se contenter des lignes suivantes, le moins pressé aura la curiosité d’aller voir plus loin :

1er thème : la dénonciation publique d’un fonctionnaire désigné dans ses fonctions et condamné publiquement pour l’expression d’opinions ou d’humeurs. Je défendais la position selon laquelle la liberté d’opinion garantie aux fonctionnaires devait s’imposer non seulement à l’employeur mais aussi à chaque citoyen. En défendant ce point de vue, je m’élevais contre une campagne de dénonciation menée contre une personne mais ne visais par-là aucun groupe particulier. Pour une raison simple : ont participé à l’hallali toutes sortes de gens dont des personnes dont je me considérais proche. C’est même ce large spectre qui m’a frappé.

2e thème : le devoir de réserve des fonctionnaires. Après en avoir rappelé sa définition incertaine dans le droit français (puisqu’il ne s’agit que de jurisprudence), je montrais que la notion était assez facile à comprendre pour les fonctionnaires territoriaux (réserve sur la politique de la collectivité qui les emploie) mais non pour les fonctionnaires d’État, dont il serait dommage de se priver de l’expertise sur des sujets nationaux. Je plaidais donc pour une interprétation ouverte de ce devoir. Je lis quelque part que « ça » (terme me désignant) « fait la leçon sur le devoir de réserve ». J’assume cette leçon-là qui est un hommage sincère aux contributeurs du débat public, même à ceux qui me chosifient.

Un fulgurant débat s’est déchaîné le 4 avril 2017 dans la petite sphère médiatique des bibliothèques et de ses quelques répercussions dans la presse en ligne ou bimédia.

Voici des liens informatifs :

• http://www.archimag.com/bibliotheque-edition/2017/04/06/polemique-facebook-bibliothecaires-redactrice-chef-bulletin
• https://www.actualitte.com/article/amp/zone-51/bartleby-aimerait-ne-pas-vous-dire-une-activiste-politique-dans-les-rangs-du-bbf/70622
• http://www.livreshebdo.fr/article/des-posts-facebook-de-la-redactrice-en-chef-du-bbf-choquent-la-communaute-des

Et voici des points de vue auxquels, par le présent billet, j’ajoute le mien :

• http://affordance.typepad.com//mon_weblog/2017/04/wtf-bbf.html
• https://scinfolex.com/2017/04/09/devoir-de-reserve-et-devoir-de-resistance-en-bibliotheque/
• http://salt-in-my-coffee.blogspot.fr/2017/04/lettre-ouverte.html?m=1
• http://crieurspublics.blogspot.fr/2017/04/apres-la-bataille-neutralite-pluralisme.html
• https://scarletpost.org/2017/04/11/le-bureau-des-etranges-titre-de-sejour-etrangers/ [ajouté le 15/0/2017)

Un collègue en poste de responsabilité dans une revue professionnelle relevant hiérarchiquement d’une école nationale supérieure à publié sur son compte personnel Facebook un post parmi bien d’autres qui a choqué. Il ne porte pas directement sur une question professionnelle.

Un autre collègue l’a reproduit lui-même sur Facebook pour le dénoncer en indiquant le poste de travail de son auteur.

S’en est suivi un déluge de messages pour ou contre sur les réseaux sociaux et semble-t-il un mouvement de dénonciation de ce post au directeur de l’école. Lequel à rendu publique une note de service remarquablement rédigée rappelant ce qu’est le devoir de réserve : http://www.enssib.fr/communique

Absent quelques jours dans une totale déconnexion, j’ai soudain découvert ce tourbillon par de nombreuses bribes surgissant sur mon smartphone. Bénéficiant ainsi d’un recul imposé, il m’est facile sans doute facile de réagir avec recul.

Tout d’abord, je me suis découvert en désaccord cordial mais ferme avec un certain nombre de collègues :

• Non, je n’aurais pas publié un tel post totalement éloigné de mes valeurs, de mes convictions et de mon idée de ce qu’il est convenable de proférer publiquement.
• Non, je n’aurais pas rediffusé ce post sur les réseaux sociaux en accusant nommément son auteur dans sa fonction.
• Non, je n’aurais pas dénoncé son auteur à son supérieur hiérarchique.
• Non je n’aurai pas souhaité qu’il n’appartienne plus à « la profession » ni tiré des conclusions sur la revue dont il dirige la rédaction et où rien n’a ou être décelé qui puisse se rapproché des propos reprochés.

Quel devoir de réserve ?

Cette obligation à laquelle sont soumis les agents publics (terme qui rassemble les fonctionnaires titulaires, les futurs fonctionnaires stagiaires et les contractuels) ne porte pas atteinte à leur liberté d’opinion mais peut limiter leur expression publique (j’ai bien écrit « publique ») même en dehors du cadre professionnel.

Ce devoir est très facile à comprendre et à circonscrire pour les collectivités territoriales[1] : Il s’agit en gros de ne pas dénoncer publiquement la politique de la collectivité qui nous emploie.

La question est plus délicate pour les agents de l’Etat. S’agit-il de se taire sur ensemble des politiques publiques menées à ce niveau ? Ou seulement sur le domaine, le secteur, le ministère, l’administration, l’établissement ou le service dont on relève ?

La présentation du devoir de réserve dans deux sites officiels, service-public.fr[2] et fonction-publique.gouv.fr[3], permet d’envisager l’ensemble des fonctions publiques.

Le premier précise « cette obligation ne concerne pas le contenu des opinions (la liberté d’opinion est reconnue aux agents publics), mais leur mode d’expression » : « Tout agent public doit faire preuve de réserve et de mesure dans l’expression écrite et orale de ses opinions personnelles ».

Le second site précise que « le principe de neutralité du service public interdit au fonctionnaire de faire de sa fonction l’instrument d’une propagande quelconque ».

Les deux rappellent les agents publics doivent « éviter en toutes circonstances les comportements portant atteinte à la considération du service public par les usagers. »

En tout état de cause, ce devoir s’apprécie en fonction de critères complexes notamment quant aux circonstances de l’expression publique et à la place de l’intéressé dans la hiérarchie.

Ajoutons que les syndicalistes disposent d’une marge d’expression beaucoup plus importante pour critiquer publiquement leur administration et que l’expression publique des universitaires permet le libre développement de la recherche.

On voit bien en tout cas que cette obligation n’est en cause que si une relation peut être faite avec l’administration où exerce l’intéressé.

Il y a quelques années, dans une collectivité que j’ai depuis quittée et où il y a eu depuis une alternance, j’ai été accusé par courrier hiérarchique d’atteinte au devoir de réserve pour avoir publié dans le Bulletin des bibliothèques de France et la Gazette des communes, avec mention de mes fonctions et de ma collectivité, un article sur les bibliothèques dans la réforme territoriale. J’ai répondu par la même voie que cette mention était d’usage dans les publications et que, mon article n’incriminant en rien ma collectivité, je n’avais nullement enfreint mon devoir de réserve. L’absence de réponse à ma réponse a valu approbation de cette dernière.

S’exprimer à titre personnel sur un réseau social sur une question générale ne me paraît pas enfreindre le devoir de réserve. La mention de sa fonction et de son service non plus si elle relève d’usages ordinaires. Mais, s’agissant de propos portant très fortement à polémique, on peut comprendre que cette mention puisse être considérée comme pouvant prêter à confusion et impliquer indirectement le service. Ce que prouve d’ailleurs le comportement de ceux qui ont cru bon de faire publiquement ce rapprochement. Il est pourtant raisonnable d’estimer que la publication que dirige l’auteur du post incriminé n’est en aucun cas concernée par ces propos personnels, non plus que l’établissement dont elle dépend.

Signalons enfin que le devoir de réserve ne figure dans aucune loi. C’est une pure création de la jurisprudence des tribunaux administratifs et du Conseil d’État, suffisamment continue pour qu’on la juge constante. La jurisprudence peut à elle seule créer du droit.

Lors des débats qui devaient aboutir au vote de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, un amendement avait été déposé pour y inscrire l’obligation de réserve. Anicet Le Pors, ministre chargé de la Fonction publique, avait obtenu son rejet pensant préférable de « laisser le soin au juge administratif d’apprécier au cas par cas les limites au droit d’expression imposées aux fonctionnaires par l’obligation de réserve»[4].

Même rejet lors de la préparation de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux  droits et obligations des fonctionnaires, un amendement adopté par le Sénat ayant finalement été écarté par la commission mixte paritaire qui a établi le texte finalement adopté par les deux assemblées[5].

Neutralité, expression publique et engagement

Faut-il considérer que la parole publique des agents publics est largement bridée ? Ce serait bien dommageable. Imagine-t-on une société ou les enseignants ne s’expriment pas sur l’enseignement, les personnels de santé sur la santé publique… les bibliothécaires sur les bibliothèques et tout sujet qui peut lui être associé ?

Plus largement, les agents publics peuvent tout-à-fait participer sous diverses formes à la vie politique et ne s’en privent pas. D’ailleurs, l’article 6 de la loi n° 83-634 précitée affirme : « La liberté d’opinion est garantie aux fonctionnaires. Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses [suivent les autres critères de non discrimination] ».

Cela signifie bien que tant qu’elles ne touchent pas le service ni ne nuisent à la fonction, l’expression publique des opinions émises à titre personnel est libre. Et il est heureux que l’expertise que peuvent tirer des agents publics de l’exercice de leurs fonctions puisse nourrir le débat public : réjouissons-nous par exemple que qu’un collègue qui reconnaît courageusement dans son billet[6] avoir eu souvent le sentiment de « dépasser objectivement les limites du devoir de réserve », n’ait jamais été inquiété.

La liberté d’opinion doit être garantie aux fonctionnaires par leur administration. Il me paraît juste qu’elle soit également respectée par les citoyens. Certes, avec les réseaux sociaux, il est souvent facile connaître de connaître les opinions des individus (un chercheur en sciences de l’information et de la communication estime même qu’il « n’y a pas du tout de vie privée sur le web »[7]). Cela peut permettre de nourrir des débats contradictoires Mais ce serait une dérive dangereuse que d’aller dénicher ces opinions exprimées à titre personnel pour remettre en cause un agent public dans l’exercice de ses fonctions alors que ces dernières ne sont pas en cause.

D’autant que le fonctionnaire est soumis (toujours par la même loi de 1983, article 28) au devoir d’obéissance : « Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. »

Il faut donc accepter d’être soi-même, et que les autres soient, d’une part une personne privée, d’autre part un agent public, sans vouloir imposer une cohérence qui ne serait pas démocratique : le service public n’a pas à être le produit du seul bon plaisir de ses agents.

Il peut arriver de se trouver en contradiction grave avec sa conscience : la désobéissance est alors à ses risques et périls. Il est des époques et des circonstances où celle-ci force le respect et est après coup honorée.

Mais l’agent public n’est pas coincé dans son état. Il peut s’exprimer personnellement dans le débat public, en veillant à la réserve dont nous avons parlé, mais sans réserve quand il agit dans le cadre d’un groupe : syndicat, collectif, association. Ce n’est pas la bibliothèque qui s’engage, mais le bibliothécaire, mais les bibliothécaires organisés.

Les bibliothèques sont au demeurant souvent associées à des valeurs, qu’on pourra dire humanistes, qu’on retrouve dans tous les textes de références[8], et qui vont du manifeste de l’Unesco sur les bibliothèques publiques au Code de déontologie de l’ABF en passant par des textes généraux sur les droits de l’homme ou les droits culturels.

Ces valeurs reposent sur le service de tous, l’ouverture à l’ensemble des individus sans discrimination. Elles promeuvent la circulation des idées et des œuvres, le partage des savoirs. On peut y ajouter, thème qui prend une importance croissante, le respect de la vie privée… qui comprend les opinions personnelles.

Par ailleurs, un bibliothécaire engagé n’a pas forcément à être un « bibliothécaire militant » ou « militant parce que bibliothécaire », il peut comme citoyen défendre toutes sortes de causes.

Ces engagements possibles, les valeurs mêmes associées aux bibliothèques, contredisent-elles le principe de neutralité ? Je ne le crois nullement, du moins dans le système de référence français.

Tout d’abord ce principe s’impose au fonctionnaire, selon l’article 25 de la loi précitée n° 83-634 telle qu’elle a été modifiée par la loi précitée n° 2016-483 : « Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. Dans l’exercice de ses fonctions, il est tenu à l’obligation de neutralité. Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. A ce titre, il s’abstient notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. »

On voit que cette neutralité est avant tout une attitude d’ouverture et de non discrimination vis-à-vis du public. Interdisant de faire d’un service public un instrument de propagande ou de prosélytisme, elle exige un égal traitement de tous les publics. Une bibliothèque accueillera par exemple sans discrimination aucune et avec un égal traitement des femmes voilées comme des hommes enturbannés.

Cette neutralité est une garantie de principe (encore faut-il parvenir à ce qu’elle soit respectée dans les faits !) contre des orientations politiques qui entendraient discriminer les publics. Mais aussi contre des pressions venant d’une partie de la population, ou encore contre des comportements qui pourraient voir le jour au sein du personnel des bibliothèques.

Le site officiel vie-publique.fr, en présentant les principes du service public à la française^[9] (continuité, égalité, adaptabilité), rattache d’ailleurs la neutralité à l’égalité : « le défaut de neutralité – principe qui est un prolongement du principe d’égalité – d’un agent du service public, par exemple une manifestation de racisme à l’encontre d’un usager, constitue une grave faute déontologique ».

Ainsi comprise, la neutralité ne veut pas dire que les bibliothèques seraient « neutres » au sens de « sans effet sur la société ». Elles sont évidemment un objet de politique publique, un outril au service de politiques publiques à tous les échelons, du local à l’international. Un territoire bien pourvu en bibliothèques ce n’est pas la même chose qu’un territoire qui en est pourvu. Les bibliothèques sont un sujet éminemment politique. Sujet auxquels, entre autres et sans monopole, les bibliothécaires peuvent contribuer dans le débat public, individuellement et/ou collectivement, dans les limites que nous avons vues.

Laïcité et vivre ensemble en France aujourd’hui

Je termine ce billet avec une évocation du contexte idéologique dans lequel a surgit cette polémique le 4 avril 2017.

On reproche aux réseaux sociaux d’enfermer ses participants dans une bulle de conformité composée « d’amis » de mêmes goûts et opinions, ce qui conduit à n’avoir accès par ce biais qu’à des informations – ou à de la désinformation – en sens unique.

N’utilisant Facebook que pour des raisons professionnelles et n’ayant à de rares exceptions pour amis que des bibliothécaires, j’ai fait ces dernières années une expérience contraire : l’apparition spectaculaire de fractures profondes entre gens qu’on aurait pu croire de même sensibilité générale, sur les questions de laïcité, d’islamisme, d’intégration, d’identité et de vivre ensemble.

Au risque de caricaturer, je dirais que d’aucuns se font traiter d’ultra-laïcards par ceux qu’ils traitent d’islamo-gauchistes. En tenant pour la complexité et ayant choisi de ne m’enrôler dans aucun camp, je lis avec intérêt les textes émis ou diffusés par les uns et les autres quand ils contiennent des analyses et informations sérieuses, et interprète les vociférations comme un symptôme de l’échauffement des esprits. Et pour tout dire je trouve utile qu’il y ait des vigies de la laïcité et du féminisme, et des gens pour veiller à la compréhension et au vivre ensemble tant qu’il est compatible avec l’émancipation individuelle.

J’ai donc vu bien des bibliothécaires ou partenaires des bibliothèques se jeter à corps  perdu dans la cause exclusive qu’ils ont choisie, montrant par cela qu’ils sont une partie de la société et en épousent les clivages, sans pour autant, sauf erreur de ma part, jamais traiter concrètement de cette question dans leur champ professionnel, ce qui aurait pourtant permis de dépasser ces fractures, sait-on jamais. Aussi publié-je ce jour sur mon blog l’article intitulé Dieu à la bibliothèque que j’ai donné à la Revue des livres pour enfants n°288 d’avril 2016, modeste contribution à une partie de la question.

Ce sont précisément ces clivages qui apparaissent comme l’arrière-plan de la polémique : le post incriminé, qui souhaite mauvais accueil aux femmes voilées ne manifestant par là aucun désir d’intégration tout en sollicitant des titres de séjour ou un statut de réfugié.

Ce texte peut être analysé comme la  dérive d’une posture laïque et féministe par ailleurs respectable, aboutissant à un texte qui est sans doute en phase avec ce que beaucoup de nos compatriotes expriment mais est finalement compatible avec les thèses du Front national et peut contribuer à légitimer celles-ci.

Ainsi en va-t-il du mouvement des idées et des débats politiques dans la difficile période que nous vivons. Contre ces dérives, après tout, le principe de neutralité du service public n’est pas un mince appui. Et n’empêche nullement l’engagement.

[1] Voir notamment http://www.lagazettedescommunes.com/35304/l%E2%80%99obligation-de-reserve-des-agents-territoriaux-en-10-questions-2/.

[2] https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F530.

[3] http://www.fonction-publique.gouv.fr/droits-et-obligations#Obligation_reserve_.

[4] JO de l’Assemblée nationale, débats parlementaires, 3 mai 1983, p. 799 et 822

[5] http://www.lettreducadre.fr/13458/loi-deontologie-quels-changements-pour-les-agents-territoriaux/

[6] https://scinfolex.com/2017/04/09/devoir-de-reserve-et-devoir-de-resistance-en-bibliotheque/

[7] http://affordance.typepad.com//mon_weblog/2017/04/wtf-bbf.html

[8] Voir le recueil de textes de référence proposé par l’ABF : http://www.abf.asso.fr/fichiers/file/ABF/textes_reference/textes_de_reference_mai2016.pdf.

[9] http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/notion-service-public.html.