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Blog professionnel de Dominique Lahary, bibliothécaire. Mes propos n'engagent que moi.

Les bibliothèques dans la recomposition territoriale, 3 : Du bon usage des fusions intercommunales

Posted by Dominique Lahary sur 29 août 2018

La France intercommunale est en train de digérer les fusions que les lois NOTRe du 7 août 2015 lui a imposées depuis de 1er janvier 2017. Dans l’unité urbaine de Paris, la loi MATPAM du 27 janvier 2014 avait même fixé le délai un an plus tôt. « Repérimétrages » serait un terme plus exact car si le cas le plus courant a été la fusion entre intercommunalités, il en est qui ont été démantelées. Il y a même de rares cas de périmètres qui ont légèrement rétréci.

Un exemple parmi d’autres : dans l’Eure on est passé au 1er janvier 2017 de 33 à 14 EPCI

Un choc plus ou moins brutal

Précédée de deux ans d’élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) sous la houlette des préfets, chargés d’établir le projet initial, cette nouvelle carte a pu être partiellement amendées par les propositions des élus locaux pour autant qu’ils trouvaient un accord entre eux.

Mais la pression a été forte de la part des Préfets, avec un zèle inégal selon les départements, pour pousser à des regroupements allant bien au-delà du seuil démographique de 15 000 habitants (hors zones peu denses et de montagne) ou de 200 000 dans l’unité urbaine de Paris.

C’est un nouveau changement d’échelle auquel il a été procédé, venant selon les cas après un, deux voire trois repérimétrages précédents (déjà la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales avait prescrit l’achèvement de la carte intercommunale et une réduction du nombre d’EPCI).

Il existe certes des cas où le choc est peu ressenti, en tout cas du centre. C’est en particulier le cas des communautés d’agglomérations ou des métropoles qui ont gagné au pourtour un certain nombre de communes dans leur pourtour. L’impression n’est évidemment pas la même depuis ces dernières : se retrouver à la frange d’une grosse collectivité ne va pas de soi.

Mais bien souvent se sont retrouvées dans la même marmite des communautés qui vivaient leur vie indépendamment l’une de l’autre ou en tout cas différemment et dont les communes membres sont désormais contraintes d’agir ensemble. A cela s’ajoute l’effet de taille, en termes de poids démographique ou de distances, ces dernières pouvant être importantes en zone rurale.

Dans un premier temps, il est logique que les élus et cadres dirigeants soient accaparés par la mise en place de la nouvelle structure, d’autant que celle-ci occasionne une redistribution des pouvoirs et souvent la concentration de ceux-ci. C’est une période qui n’est pas la plus propice à l’élaboration de projets.

Dans un tel contexte, que devient la coopération intercommunale en matière de bibliothèque ? J’ai, durant les deux années préparatoires au repérimétrage, projeté dans un certain nombre de journées d’étude et de formation un Guide de survie auquel je donne accès ici. Il s’agissait alors de ne pas casser ce qui préexistait même si ce n’était que dans une partie du nouveau territoire et de prendre le temps de construire de nouveaux équilibres.

Il y a eu un peu de casse ici et là durant cette période. Des élus ont cru bon de renvoyer aux communes des bibliothèques intercommunales, voire de briser des réseaux qui fonctionnaient. Mais nous voilà bientôt à la phase suivante. Que faire désormais ?

Le cadre intercommunal demeure extrêmement souple

Les modifications de périmètres intercommunaux n’ont en rien changé le cadre dans lequel peut s’exercer une coopération intercommunale et matière de bibliothèque. Les résultats de l’enquête lancée par l’ABF en montre la diversité (voir la restitution écrite et l’infographie).

La compétence relative à la création et à la question d’équipements culturels peut concerner, si le conseil communautaire en décide, tout ou partie des bibliothèques du territoire. La mise en réseau informatique des bibliothèques, qu’il est raisonnable d’associer à leur transfert à l’EPCI, ne lui est pas indissolublement liée : on connaît bien des réseaux de bibliothèques municipales ou de réseaux mixtes associations des établissements intercommunaux et communaux.

Quant aux autres domaines de coopération comme l’action culturelle au sein ou à partir des bibliothèques, elles peuvent librement s’organiser sans qu’il soit obligatoire de le mentionner dans les statuts de l’EPCI.

En définitive, la sagesse comme le sens de l’intérêt public commandent de considérer quels services aux populations les représentants des communes membres conviennent de garantir voire d’étendre ensemble ; puis quels moyens matériels et humains ils se donnent pour les gérer de la façon la plus vertueuse possible. Pour ce faire, l’intercommunalité fournit un cadre d’exercice de la liberté de choix des acteurs et non un carcan imposant tel ou tel modèle.

L’idée selon laquelle l’égalité de traitement imposerait d’uniformiser immédiatement les solutions dans tout le périmètre intercommunal, fût-ce au prix de la destruction des acquis préexistant au repérimétrage, se heurte à d’innombrables démentis à travers pays. Ceux qui la professent, même s’ils appartiennent à un service préfectoral, devraient comprendre que ce type analyse n’a pour conséquence que de briser des dynamiques qui au bout du compte sont susceptible d’installer cette égalité de traitement sur des bases solides en lui donnant un autre contenu que le néant.

Quelques cas types

Simplifions pour comprendre en distinguant quelques cas de figure radicalement différents que j’énumère sans prétendre bien sûr à aucune exhaustivité.

Pour simplifier j’ai privilégié dans les deux premiers cas une configuration avec un centre alors que la configuration polycentrique n’est pas rare ; elle présente d’ailleurs à la fois des avantages et des inconvénients.

Je n’ai envisagé que le cas des fusions d’EPCI alors qu’il y a eu aussi des cas de dissolution d’EPCI dont les communes se sont retrouvées dans des unités différentes, perdant ainsi toutes leurs compétences,

Centre fort : que devient la périphérie ?

Soit une agglomération (de la grande métropole régionale au bourg le raisonnement est le même) où la coopération est déjà bien développée. La totalité ou une grande partie des bibliothèques sont en réseau informatique, qu’il y ait eu ou non des transferts d’équipement à l’EPCI. La population bénéficie d’une carte unique, peut emprunter et rendre n’importe où, faire venir de tout le réseau dans le lieu de leur choix. Le tout mis en œuvre par des équipes constituées intégralement de salariés. Et voilà que dans le nouveau périmètre intercommunal surgissent des communes rurales qui avaient déjà  organisé entre elles – ou non – une coopération entre leurs bibliothèques entièrement ou majoritairement gérées par des bénévoles.

Ou bien, vu de l’autre côté : Soient des communes rurales qui avaient déjà organisé entre elles – ou non – une coopération entre leurs bibliothèques entièrement ou majoritairement gérées par des bénévoles.. Et voilà que dans le nouveau périmètre intercommunal surgit une agglomération où la coopération est déjà bien développée, etc.

Le centre se demande que faire de ces nouveaux arrivants. La périphérie balance entre deux appréhensions : « ils vont vouloir nous régenter », « ils vont nous abandonner ». C’est que nous avons là deux mondes qui ne se parlaient pas, qui s’ignoraient mutuellement, le centre ne se référant professionnellement qu’à lui-même, la périphérie s’abreuvant en documents et méthodes auprès de la bibliothèque départementale.

Face à un tel choc de cultures, le temps est le meilleur des alliés et l’apprivoisement réciproque, qu’on sait progressif depuis Saint-Exupéry, une méthode indispensable. Ce qui nécessite de se visiter et de se parler, entre élus, entre cadres dirigeants, entre salariés et bénévoles des bibliothèques, en respectant une égalité de statut entre les interlocuteurs.

On se gardera d’un côté d’impressionner la brousse avec un diaporama bétonné, de l’autre de surjouer la spécificité rurale sans fournir des signes permettant de reconnaître ce qui est commun dans les buts poursuivis, au service des populations.

Centre faible et périphérie avancée

Soit une agglomération où la coopération intercommunale en matière de bibliothèques est au point mort. La ville centre fonctionne sur elle-même, les communes alentours font de même. Mais plus loin des coopérations se sont construites entre communes rurales.

L’arrivée dans le même périmètre intercommunal de cette agglomération sans passé de coopération inquiète voire accable ces acteurs coalisés de la lecture publique rurale : pourvu qu’on ne plombe pas notre dynamisme.

Ou vu de l’autre côté : l’arrivée dans le même le périmètre intercommunal de commune rurales ayant développé leur réseau inquiète les acteurs divisés je la lecture publique urbaine et péri-urbaine : « pourvu qu’on ne bouscule pas nos habitudes » ; ou bien encore : « comment pourrions-nous donc nous raccrocher à cette dynamique alors que notre contexte est si différent ? »

Voilà une situation qui réclame de la part du centre urbain une humilité propre à reconnaître la dynamique existante au pourtour. Et de la part de ce dernier une confiance dans sa propre dynamique de nature à ne rien freiner tour en se tenant prêt à participer à une entreprise plus vaste.

Historiques différents apparemment peu compatibles

Soient des territoires ayant chacun entrepris des démarches différentes. Ici on a transféré toutes les bibliothèques à l’EPCI. Là on a mis toutes les bibliothèques en réseau, ou bien encore une partie, sans les transférer à l’EPCI, ou bien seulement une seule, ou quelques-unes. Là-bas on a simplement entrepris une coordination de quelques actions culturelles. Ailleurs encore rien n’a encore été réalisé ni même imaginé en matière de coopération intercommunale.

Tantôt la démarche si elle existe a déjà plus de 10 ans et est bien installée. Tantôt elle est récente,  entamée seulement au cours du mandat actuel et est encore fragile.

Dans un tel contexte, il est vain de vouloir tout rassembler d’un seul coup. La poursuite de chaque dynamique propre ne doit pas empêcher que se construisent dans le temps des coopérations à la nouvelle échelle intercommunale.

Périmètre sans acquis coopératif

Soit enfin un nouveau périmètre intercommunal où rien, absolument rien n’a jusqu’ici été entrepris n’ai même tenté en matière de lecture publique intercommunale. Cela existe.

Ce terrain vierge est d’une certaine façon une facilité, même s’il révèle une absence de dynamique coopérative et des habitudes locales bien ancrées. Pourvu que du côté des élus, des cadres dirigeants ou des personnels de bibliothèque se fasse jour une vision de la consolidation et de l’extension des services aux populations par la coopération, tout est ouvert. Passées les affres de la mise en place de la nouvelle structure intercommunale, la voie est libre pour une démarche globale inaugurée par un état des lieux puis l’élaboration de scénarios précédent les décisions au besoin échelonnées.

Freins et leviers

L’évocation de ces quelques configurations met en évidence des freins récurrents, notamment :

  • l’incompréhension entre contextes différents (rural/urbain, centre/périphérie, modes différents de coopération intercommunale) ;
  • le complexe d’infériorité du « petit » face au « gros » et de supériorité du « gros » face au « petit » ;
  • la difficulté à se mettre d’accord sur des conditions financières de partage ou de péréquation financière ou sur un tarif d’inscription.

Ces freins se rencontrent tantôt chez les élus, tantôt chez les cadres dirigeants territoriaux, tantôt chez les personnels salariés et bénévoles des bibliothèques, au pire chez les trois à la fois.

Il faut d’abord se dire que ces réactions sont courantes, normales, explicables pour ne pas dire inévitables. Il n’y a donc a priori rien d’inquiétant à ce qu’elles se produisent. Elles sont comme un passage obligé.

Il est possible de les dépasser s’il y a suffisamment d’acteurs, aux trois niveaux que je viens de citer, s’efforçant de ne pas commettre des erreurs de nature à les alimenter voire les aggraver. Et surtout prêts à les dépasser pour prendre la hauteur nécessaire en proposant une démarche et des projets.

Identifier les seuils

Comment poursuivre, comment aller plus loin, quels pas est-il raisonnable de franchir ? J’emprunte les considérations suivantes à Laurence Favreau que je remercie ici.

Il s’agirait d’apprécier quel est le bon moment pour engager une nouvelle étape dans les modes de gestion des bibliothèques ou l’organisation des services au public avec les meilleures chances de succès.

Ce peuvent être des considérations géographiques, l’attente d’une masse critique qui justifie par exemple qu’on puisse mettre en place une navette, ou augmenter sa fréquence et son gabarit.

Mais on peut aussi commencer par ce qui est immédiatement visible et peu coûteux, comme la mise en place d’une carte unique ou commune, dès l’instant que l’outil informatique est partagé.

En partant des services rendus on peut identifier des chemins de mise en place moins ardus que d’autres et des moments plus favorables de déclenchement de tel ou tel projet. Il vaut mieux éviter de s’épuiser à mettre un service en place si les conditions ne sont pas suffisamment réunies. On peut aussi « s’en garder sous le pied », préparer le terrain pour lancer le processus au bon moment.

Extrait d’un message transmis à la commission Bibliothèques en réseau de l’ABF.

Identifier des échelles maîtrisables

Les fusions ont souvent projeté les acteurs locaux dans une nouvelle échelle dans laquelle ils ont des difficultés à trouver leurs marques.

Deux réalités différentes, qui ne se cumulent pas partout, posent la question de l’échelle :  le nombre d’habitants (on devrait plutôt dire : de personnes évoluant dans le bassin de vie) et l’étendue géographique rapportée aux possibilités et pratiques réelles de transport.

La première soulève la question de la taille de l’organisation. Elle n’est pas forcément insurmontable mais la gestion directe d’un grand nombre de lieux et d’agents par une même administration pose des questions de gouvernance qu’il faut bien identifier. On les retrouve d’ailleurs dans un contexte purement municipal dans les plus grandes villes.

La seconde pose de réelles questions pratiques. Il n’est désormais pas rare que dans des EPCI à dominante rurale il faille compter jusqu’à 1h30 pour parcourir le territoire d’un bout à l’autre.

L’État central dispose d’une vieille méthode pour résoudre ce type de questions : la déconcentration. Elle gagne le milieu intercommunal et rien n’empêche de l’utiliser à bon escient, soit en se coulant dans un schéma général de déconcentration de l’EPCI, soit en procédant à une démarche propre aux bibliothèques ou à la culture en général.

Dans un domaine classique des réseaux de bibliothèque, celui de l’informatique, cela peut aller jusqu’à admettre la coexistence de plusieurs logiciels ou du moins de plusieurs bases de données, des solutions existant pour les interfacer. Il en va de même pour la logistique de transport des documents : plutôt que de tout faire tourner partout, il peut être pertinent de procéder par sous-zones de desserte, éventuellement interconnectées quand il le faut.

Finalement

Décidément, il n’y a pas de modèle pour la lecture publique intercommunale. L’enquête menée par l’ABF fin 2017 le rappelle, s’il en était besoin (je redonne ici le liens vers la restitution écrite et l’infographie qui en a été tirée).

Cela donne une grande liberté aux acteurs, dans la limite naturellement des moyens financiers.

Pragmatisme et progressivité, voilà pour la méthode. Étendre les services à la population en améliorant leur gestion, voilà pour les objectifs.

Les repérimétrages intercommunaux, en obligeant à remettre une pièce dans la machine, ont pu jeter le trouble dans des processus en cours et bousculer des acquis. Ils ne changent rien au contexte général ni à l’éventail des possibilités. S’ils multiplient l’hétérogène, ils ne l’ont pas créé : il existait déjà des situations composites.

Les obstacles peuvent être vaincus si tous les acteurs se convainquent que la coopération intercommunale est une chance pour la lecture publique : c’est un moyen de la pérenniser sur la base d’une gestion plus vertueuse. Le jeu en vaut bien la chandelle.

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Billets précédents de la même série
(tous affichables avec cette requête)

La saison 3 : Les bibliothèques dans la recomposition territoriale (2018-…)

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-2015)

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial (2008-2010)

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