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Blog professionnel de Dominique Lahary, bibliothécaire. Mes propos n'engagent que moi.

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Les bibliothèques dans la recomposition territoriale, 3 : Du bon usage des fusions intercommunales

Posted by Dominique Lahary sur 29 août 2018

La France intercommunale est en train de digérer les fusions que les lois NOTRe du 7 août 2015 lui a imposées depuis de 1er janvier 2017. Dans l’unité urbaine de Paris, la loi MATPAM du 27 janvier 2014 avait même fixé le délai un an plus tôt. « Repérimétrages » serait un terme plus exact car si le cas le plus courant a été la fusion entre intercommunalités, il en est qui ont été démantelées. Il y a même de rares cas de périmètres qui ont légèrement rétréci.

Un exemple parmi d’autres : dans l’Eure on est passé au 1er janvier 2017 de 33 à 14 EPCI

Un choc plus ou moins brutal

Précédée de deux ans d’élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) sous la houlette des préfets, chargés d’établir le projet initial, cette nouvelle carte a pu être partiellement amendées par les propositions des élus locaux pour autant qu’ils trouvaient un accord entre eux.

Mais la pression a été forte de la part des Préfets, avec un zèle inégal selon les départements, pour pousser à des regroupements allant bien au-delà du seuil démographique de 15 000 habitants (hors zones peu denses et de montagne) ou de 200 000 dans l’unité urbaine de Paris.

C’est un nouveau changement d’échelle auquel il a été procédé, venant selon les cas après un, deux voire trois repérimétrages précédents (déjà la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales avait prescrit l’achèvement de la carte intercommunale et une réduction du nombre d’EPCI).

Il existe certes des cas où le choc est peu ressenti, en tout cas du centre. C’est en particulier le cas des communautés d’agglomérations ou des métropoles qui ont gagné au pourtour un certain nombre de communes dans leur pourtour. L’impression n’est évidemment pas la même depuis ces dernières : se retrouver à la frange d’une grosse collectivité ne va pas de soi.

Mais bien souvent se sont retrouvées dans la même marmite des communautés qui vivaient leur vie indépendamment l’une de l’autre ou en tout cas différemment et dont les communes membres sont désormais contraintes d’agir ensemble. A cela s’ajoute l’effet de taille, en termes de poids démographique ou de distances, ces dernières pouvant être importantes en zone rurale.

Dans un premier temps, il est logique que les élus et cadres dirigeants soient accaparés par la mise en place de la nouvelle structure, d’autant que celle-ci occasionne une redistribution des pouvoirs et souvent la concentration de ceux-ci. C’est une période qui n’est pas la plus propice à l’élaboration de projets.

Dans un tel contexte, que devient la coopération intercommunale en matière de bibliothèque ? J’ai, durant les deux années préparatoires au repérimétrage, projeté dans un certain nombre de journées d’étude et de formation un Guide de survie auquel je donne accès ici. Il s’agissait alors de ne pas casser ce qui préexistait même si ce n’était que dans une partie du nouveau territoire et de prendre le temps de construire de nouveaux équilibres.

Il y a eu un peu de casse ici et là durant cette période. Des élus ont cru bon de renvoyer aux communes des bibliothèques intercommunales, voire de briser des réseaux qui fonctionnaient. Mais nous voilà bientôt à la phase suivante. Que faire désormais ?

Le cadre intercommunal demeure extrêmement souple

Les modifications de périmètres intercommunaux n’ont en rien changé le cadre dans lequel peut s’exercer une coopération intercommunale et matière de bibliothèque. Les résultats de l’enquête lancée par l’ABF en montre la diversité (voir la restitution écrite et l’infographie).

La compétence relative à la création et à la question d’équipements culturels peut concerner, si le conseil communautaire en décide, tout ou partie des bibliothèques du territoire. La mise en réseau informatique des bibliothèques, qu’il est raisonnable d’associer à leur transfert à l’EPCI, ne lui est pas indissolublement liée : on connaît bien des réseaux de bibliothèques municipales ou de réseaux mixtes associations des établissements intercommunaux et communaux.

Quant aux autres domaines de coopération comme l’action culturelle au sein ou à partir des bibliothèques, elles peuvent librement s’organiser sans qu’il soit obligatoire de le mentionner dans les statuts de l’EPCI.

En définitive, la sagesse comme le sens de l’intérêt public commandent de considérer quels services aux populations les représentants des communes membres conviennent de garantir voire d’étendre ensemble ; puis quels moyens matériels et humains ils se donnent pour les gérer de la façon la plus vertueuse possible. Pour ce faire, l’intercommunalité fournit un cadre d’exercice de la liberté de choix des acteurs et non un carcan imposant tel ou tel modèle.

L’idée selon laquelle l’égalité de traitement imposerait d’uniformiser immédiatement les solutions dans tout le périmètre intercommunal, fût-ce au prix de la destruction des acquis préexistant au repérimétrage, se heurte à d’innombrables démentis à travers pays. Ceux qui la professent, même s’ils appartiennent à un service préfectoral, devraient comprendre que ce type analyse n’a pour conséquence que de briser des dynamiques qui au bout du compte sont susceptible d’installer cette égalité de traitement sur des bases solides en lui donnant un autre contenu que le néant.

Quelques cas types

Simplifions pour comprendre en distinguant quelques cas de figure radicalement différents que j’énumère sans prétendre bien sûr à aucune exhaustivité.

Pour simplifier j’ai privilégié dans les deux premiers cas une configuration avec un centre alors que la configuration polycentrique n’est pas rare ; elle présente d’ailleurs à la fois des avantages et des inconvénients.

Je n’ai envisagé que le cas des fusions d’EPCI alors qu’il y a eu aussi des cas de dissolution d’EPCI dont les communes se sont retrouvées dans des unités différentes, perdant ainsi toutes leurs compétences,

Centre fort : que devient la périphérie ?

Soit une agglomération (de la grande métropole régionale au bourg le raisonnement est le même) où la coopération est déjà bien développée. La totalité ou une grande partie des bibliothèques sont en réseau informatique, qu’il y ait eu ou non des transferts d’équipement à l’EPCI. La population bénéficie d’une carte unique, peut emprunter et rendre n’importe où, faire venir de tout le réseau dans le lieu de leur choix. Le tout mis en œuvre par des équipes constituées intégralement de salariés. Et voilà que dans le nouveau périmètre intercommunal surgissent des communes rurales qui avaient déjà  organisé entre elles – ou non – une coopération entre leurs bibliothèques entièrement ou majoritairement gérées par des bénévoles.

Ou bien, vu de l’autre côté : Soient des communes rurales qui avaient déjà organisé entre elles – ou non – une coopération entre leurs bibliothèques entièrement ou majoritairement gérées par des bénévoles.. Et voilà que dans le nouveau périmètre intercommunal surgit une agglomération où la coopération est déjà bien développée, etc.

Le centre se demande que faire de ces nouveaux arrivants. La périphérie balance entre deux appréhensions : « ils vont vouloir nous régenter », « ils vont nous abandonner ». C’est que nous avons là deux mondes qui ne se parlaient pas, qui s’ignoraient mutuellement, le centre ne se référant professionnellement qu’à lui-même, la périphérie s’abreuvant en documents et méthodes auprès de la bibliothèque départementale.

Face à un tel choc de cultures, le temps est le meilleur des alliés et l’apprivoisement réciproque, qu’on sait progressif depuis Saint-Exupéry, une méthode indispensable. Ce qui nécessite de se visiter et de se parler, entre élus, entre cadres dirigeants, entre salariés et bénévoles des bibliothèques, en respectant une égalité de statut entre les interlocuteurs.

On se gardera d’un côté d’impressionner la brousse avec un diaporama bétonné, de l’autre de surjouer la spécificité rurale sans fournir des signes permettant de reconnaître ce qui est commun dans les buts poursuivis, au service des populations.

Centre faible et périphérie avancée

Soit une agglomération où la coopération intercommunale en matière de bibliothèques est au point mort. La ville centre fonctionne sur elle-même, les communes alentours font de même. Mais plus loin des coopérations se sont construites entre communes rurales.

L’arrivée dans le même périmètre intercommunal de cette agglomération sans passé de coopération inquiète voire accable ces acteurs coalisés de la lecture publique rurale : pourvu qu’on ne plombe pas notre dynamisme.

Ou vu de l’autre côté : l’arrivée dans le même le périmètre intercommunal de commune rurales ayant développé leur réseau inquiète les acteurs divisés je la lecture publique urbaine et péri-urbaine : « pourvu qu’on ne bouscule pas nos habitudes » ; ou bien encore : « comment pourrions-nous donc nous raccrocher à cette dynamique alors que notre contexte est si différent ? »

Voilà une situation qui réclame de la part du centre urbain une humilité propre à reconnaître la dynamique existante au pourtour. Et de la part de ce dernier une confiance dans sa propre dynamique de nature à ne rien freiner tour en se tenant prêt à participer à une entreprise plus vaste.

Historiques différents apparemment peu compatibles

Soient des territoires ayant chacun entrepris des démarches différentes. Ici on a transféré toutes les bibliothèques à l’EPCI. Là on a mis toutes les bibliothèques en réseau, ou bien encore une partie, sans les transférer à l’EPCI, ou bien seulement une seule, ou quelques-unes. Là-bas on a simplement entrepris une coordination de quelques actions culturelles. Ailleurs encore rien n’a encore été réalisé ni même imaginé en matière de coopération intercommunale.

Tantôt la démarche si elle existe a déjà plus de 10 ans et est bien installée. Tantôt elle est récente,  entamée seulement au cours du mandat actuel et est encore fragile.

Dans un tel contexte, il est vain de vouloir tout rassembler d’un seul coup. La poursuite de chaque dynamique propre ne doit pas empêcher que se construisent dans le temps des coopérations à la nouvelle échelle intercommunale.

Périmètre sans acquis coopératif

Soit enfin un nouveau périmètre intercommunal où rien, absolument rien n’a jusqu’ici été entrepris n’ai même tenté en matière de lecture publique intercommunale. Cela existe.

Ce terrain vierge est d’une certaine façon une facilité, même s’il révèle une absence de dynamique coopérative et des habitudes locales bien ancrées. Pourvu que du côté des élus, des cadres dirigeants ou des personnels de bibliothèque se fasse jour une vision de la consolidation et de l’extension des services aux populations par la coopération, tout est ouvert. Passées les affres de la mise en place de la nouvelle structure intercommunale, la voie est libre pour une démarche globale inaugurée par un état des lieux puis l’élaboration de scénarios précédent les décisions au besoin échelonnées.

Freins et leviers

L’évocation de ces quelques configurations met en évidence des freins récurrents, notamment :

  • l’incompréhension entre contextes différents (rural/urbain, centre/périphérie, modes différents de coopération intercommunale) ;
  • le complexe d’infériorité du « petit » face au « gros » et de supériorité du « gros » face au « petit » ;
  • la difficulté à se mettre d’accord sur des conditions financières de partage ou de péréquation financière ou sur un tarif d’inscription.

Ces freins se rencontrent tantôt chez les élus, tantôt chez les cadres dirigeants territoriaux, tantôt chez les personnels salariés et bénévoles des bibliothèques, au pire chez les trois à la fois.

Il faut d’abord se dire que ces réactions sont courantes, normales, explicables pour ne pas dire inévitables. Il n’y a donc a priori rien d’inquiétant à ce qu’elles se produisent. Elles sont comme un passage obligé.

Il est possible de les dépasser s’il y a suffisamment d’acteurs, aux trois niveaux que je viens de citer, s’efforçant de ne pas commettre des erreurs de nature à les alimenter voire les aggraver. Et surtout prêts à les dépasser pour prendre la hauteur nécessaire en proposant une démarche et des projets.

Identifier les seuils

Comment poursuivre, comment aller plus loin, quels pas est-il raisonnable de franchir ? J’emprunte les considérations suivantes à Laurence Favreau que je remercie ici.

Il s’agirait d’apprécier quel est le bon moment pour engager une nouvelle étape dans les modes de gestion des bibliothèques ou l’organisation des services au public avec les meilleures chances de succès.

Ce peuvent être des considérations géographiques, l’attente d’une masse critique qui justifie par exemple qu’on puisse mettre en place une navette, ou augmenter sa fréquence et son gabarit.

Mais on peut aussi commencer par ce qui est immédiatement visible et peu coûteux, comme la mise en place d’une carte unique ou commune, dès l’instant que l’outil informatique est partagé.

En partant des services rendus on peut identifier des chemins de mise en place moins ardus que d’autres et des moments plus favorables de déclenchement de tel ou tel projet. Il vaut mieux éviter de s’épuiser à mettre un service en place si les conditions ne sont pas suffisamment réunies. On peut aussi « s’en garder sous le pied », préparer le terrain pour lancer le processus au bon moment.

Extrait d’un message transmis à la commission Bibliothèques en réseau de l’ABF.

Identifier des échelles maîtrisables

Les fusions ont souvent projeté les acteurs locaux dans une nouvelle échelle dans laquelle ils ont des difficultés à trouver leurs marques.

Deux réalités différentes, qui ne se cumulent pas partout, posent la question de l’échelle :  le nombre d’habitants (on devrait plutôt dire : de personnes évoluant dans le bassin de vie) et l’étendue géographique rapportée aux possibilités et pratiques réelles de transport.

La première soulève la question de la taille de l’organisation. Elle n’est pas forcément insurmontable mais la gestion directe d’un grand nombre de lieux et d’agents par une même administration pose des questions de gouvernance qu’il faut bien identifier. On les retrouve d’ailleurs dans un contexte purement municipal dans les plus grandes villes.

La seconde pose de réelles questions pratiques. Il n’est désormais pas rare que dans des EPCI à dominante rurale il faille compter jusqu’à 1h30 pour parcourir le territoire d’un bout à l’autre.

L’État central dispose d’une vieille méthode pour résoudre ce type de questions : la déconcentration. Elle gagne le milieu intercommunal et rien n’empêche de l’utiliser à bon escient, soit en se coulant dans un schéma général de déconcentration de l’EPCI, soit en procédant à une démarche propre aux bibliothèques ou à la culture en général.

Dans un domaine classique des réseaux de bibliothèque, celui de l’informatique, cela peut aller jusqu’à admettre la coexistence de plusieurs logiciels ou du moins de plusieurs bases de données, des solutions existant pour les interfacer. Il en va de même pour la logistique de transport des documents : plutôt que de tout faire tourner partout, il peut être pertinent de procéder par sous-zones de desserte, éventuellement interconnectées quand il le faut.

Finalement

Décidément, il n’y a pas de modèle pour la lecture publique intercommunale. L’enquête menée par l’ABF fin 2017 le rappelle, s’il en était besoin (je redonne ici le liens vers la restitution écrite et l’infographie qui en a été tirée).

Cela donne une grande liberté aux acteurs, dans la limite naturellement des moyens financiers.

Pragmatisme et progressivité, voilà pour la méthode. Étendre les services à la population en améliorant leur gestion, voilà pour les objectifs.

Les repérimétrages intercommunaux, en obligeant à remettre une pièce dans la machine, ont pu jeter le trouble dans des processus en cours et bousculer des acquis. Ils ne changent rien au contexte général ni à l’éventail des possibilités. S’ils multiplient l’hétérogène, ils ne l’ont pas créé : il existait déjà des situations composites.

Les obstacles peuvent être vaincus si tous les acteurs se convainquent que la coopération intercommunale est une chance pour la lecture publique : c’est un moyen de la pérenniser sur la base d’une gestion plus vertueuse. Le jeu en vaut bien la chandelle.

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Billets précédents de la même série
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La saison 3 : Les bibliothèques dans la recomposition territoriale (2018-…)

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-2015)

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial (2008-2010)

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Les bibliothèques dans la recomposition territoriale, 2 : Une nouvelle donne territoriale pour les bibliothèques ?

Posted by Dominique Lahary sur 9 février 2018

Texte écrit immédiatement en écho à la conférence inaugurale prononcée par le géographe Philippe Estèbe le 15 juin 2017 à Paris lors du 63e congrès de l’Association des bibliothécaires de France et paru dans Bibliothèque(s) n°90-91, décembre 2017.

La conférence inaugurale de Philippe Estèbe intitulée La nouvelle donne territoriale a fait forte impression auprès de nombre de congressistes(1). Soulignant la spécificité de l’espace humain français par rapport à ses voisins européens ayant connu un exode rural plus précoce et plus massif, avec un éparpillement bien plus considérable de la population et une relative faiblesse des villes. Ce phénomène a marqué notre vie politique, avec un nombre exceptionnel de communes et un principe d’égalité devant les services publics se révélant coûteux. Or les façons de vivre ont changé. 80% de la population active ne travaille pas dans sa commune de résidence, la moitié des actifs en change au moment de la retraite. La gouvernance des territoires se recompose sur une base intercommunale, notamment. « L’Ancien régime ne reviendra plus » conclut Philippe Estèbe.

Le conférencier assume de ne pas s’être penché sur le cas des bibliothèques. Ne lui en tenons pas rigueur : l’essentiel est qu’il ait su transmettre une analyse globale sur le territoire français. À nous de faire le lien avec les bibliothèques. C’est à quoi je me suis attaché tant son propos m’a paru jeter une lumière crue sur l’histoire récente de la lecture publique.

Les bibliothèques publiques se sont longtemps développées dans le cadre quasi exclusif de la commune, considérée comme responsable du fait d’entretenir ou non une bibliothèque municipale. Près de la moitié le font, selon le rapport de l’Inspection générale des bibliothèques sur l’équipement des communes et de leur groupement(2). C’est ce qui permet d’arriver au chiffre de 17 000 bibliothèques ou points de lecture. Et qui pourtant paraît encore insuffisant puisque nous pensons, avec l’Inspection, qu’il y a encore des trous dans le maillage.

Dès 1945 a été inauguré un dispositif de solidarité nationale en faveur des petites communes : les bibliothèques centrales de prêt, créés progressivement dans chaque département sauf à Paris et dans la première couronne d’Ile-de-France entre 1945 et 1985 pour soutenir les communes de moins de 15 000, 20 000 et finalement 10 000 habitants. Un moment chargées d’une politique substitutive avec des bibliobus de prêt direct, elles se sont en majorité, sur instruction ministérielle, tournées prioritairement vers le soutien aux bibliothèques des communes. Ce qui a conforté ce réseau dense de bibliothèques parfois gérées par des associations et en dessous de 3 000 habitants animées essentiellement par des bénévoles. Des bibliothèques aux locaux souvent exigus et aux horaires réduits et qui constituent une particularité française.

Le décalage entre l’échelon gestionnaire des bibliothèques locales et l’espace de vie des populations est apparu croissant. Les personnes ayant recours aux bibliothèques les ont mises en concurrence et se sont fractionnées en publics différents, le public de proximité, principalement les jeunes enfants, les parents isolés, les personnes les plus âgées, n’a recours qu’à la bibliothèque de sa commune. Les collégiens sont ailleurs quand le collège n’est pas dans leurs communes. Les adultes ayant une activité professionnelle fréquentent à l’occasion une bibliothèque proche de leur lieu de travail. Enfin, à l’échelle d’une agglomération, une partie du public, bénéficiant en majorité d’un capital culturel, fréquentent un ou des médiathèques attractives de centre-ville ou du moins de la ville centre.

La persistance d’une gestion municipale sans coopération intercommunale faisait perdurer l’illusion que chaque bibliothèque avait vocation à attirer l’ensemble de la population communale et devait par conséquent proposer une collection encyclopédique. La reconfiguration de la gouvernance territoriale trouve dans les domaines des bibliothèques une illustration éclatante.

Préfigurées lors de la mise en place des villes nouvelles au tournant des années 1970, les différentes solutions intercommunales (transfert de compétence complète ou partielle, mise en réseau informatique permettant sur la base d’une carte unique et grâce à des portails communs et des navettes une circulation des ressources physiques et numériques et des usagers) se déploient progressivement à travers le pays depuis la loi Chevènement de 1999. Les repérimétrages successifs provoqués par les lois de réforme territoriale entre 2010 et 2016 ont à la fois tracé le contour définitif de ces développements possibles et ça et là compliqué dans un premier temps l’agencement des solutions quand un nouveau périmètre réunit des territoires aux historiques coopératifs opposés.

Le cadre intercommunal permet de déployer et d’organiser les équipements et services à une échelle plus ou moins proches des bassins de vie en transformant la concurrence en complémentarité politiquement pilotée. Il apparaît avec évidence que seule la mise en réseau peut sans l’atteindre aller plus avant vers une égalité des personnes devant l’accès aux locaux et ressources, tout en maintenant un maillage fin (à un quart d’heure disons-nous) sous des formes diversifiée (y compris de petits équipements et points de service polyvalents) où l’attractivité de grandes et moyennes médiathèques constitue un point d’appui au service de tous.

C’est aussi le réseau qui peut permettre de maintenir et même d’étendre le nombre et la qualité des services dans un contexte financier contraint pour les collectivités, en améliorant efficience de l’organisation. Quant aux départements, lointains héritiers d’un dispositif compensatoire d’État, ils ont à se repositionner dans l’appui à la construction des réseaux intercommunaux tout en assumant, selon le principe de subsidiarité, des tâches et fonctions qui sont les plus efficaces à ce niveau.

Une nouvelle ère commence, ou plutôt, elle a déjà commencé mais mettra du temps à se mettre en place partout, car elle exige que changent bien des façons de concevoir les services et de les mettre en œuvre.


Notes (seule la note n°2 a été publiée dans la revue)

(1) « On en écoutera avec profit la captation vidéo sur le site de l’ABF à la rubrique Congrès, .

(2)  L’équipement des communes et groupements de communes en bibliothèques : lacunes et inégalités territoriales, Inspection générale des bibliothèques, 2015.

Le présent texte a été préalablement publié sur mon site web.

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Les bibliothèques dans la recomposition territoriales, 1 : Prologue

Posted by Dominique Lahary sur 8 février 2018

Il sera dit que mon feuilleton sur les bibliothèques en territoires est à éclipses. Après une première saison (Les bibliothèques et le millefeuille territorial,  2008-2011) et une deuxième  (Bibliothèques en territoires, 2013-2015) je mets fin à 2 ans et 4 mois de silence. ce temps j’ai participé aux activités  du groupe de travail Réforme territoriale de l’ABF, devenu en octobre dernier la commission nationale Bibliothèques en réseau, avec son blog proposant une  boîte à outils, et présenté les solutions intercommunales dans de nombreuses journées d’étude.

En cette année 2018, un cycle s’achève : celui des lois de réforme territoriale instituant par en haut de nouveaux découpages et une nouvelle répartition des compétences. Seule l’Île-de-France, et notamment le territoire de la métropole du Grand Paris, est en attend un arbitrage qui pourrait conduire à la suppression de certains échelons. C’est désormais aux collectivités elles-mêmes de procéder à leur initiative à d’éventuels nouveaux regroupements.

Le temps est venu de prendre acte du nouveau paysage et d’organiser dans ce cadre l’action publique et les services publics.

Le fait majeur de la séquence 2010-2017, prolongeant une impulsion donnée en 1995 par la loi Chevènement et préfigurée dès les années 1970 par la création des villes nouvelles, aura été l’intercommunalité. Il s’agit désormais, dans les nouveaux périmètres, de concilier, de stabiliser et de développer les coopérations préexistantes et d’en créer de nouvelles. J’y reviendrai naturellement.

On ne peut plus penser l’action des départements sans prendre en compte cette dynamique : j’y reviendrai également.

Je n’exclus pas de traiter d’autres niveaux d’action publique (commune, région, Etat) ni de revenir sur la question générales des réseaux territoriaux.

Et j’inaugure cette saison, introduite par le présent préambule, par la reprise d’un article paru dans la revue Bibliothèque(s) de décembre 2017 intitulé Une nouvelle donne territoriale pour les bibliothèques ? parce qu’il propose une vision historique et prospective.

Oublions la réforme territoriale : vivent les bibliothèques en réseau !

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Bibliothèques en territoires, 9 : La nouveauté métropolitaine

Posted by Dominique Lahary sur 15 octobre 2015

C’est la vraie, la seule innovation du processus de réforme territoriale lancé avec la commande du rapport Balladur remis en mars 2009 sous le titre Il est temps de décider. Et elle était déjà contenue dans ledit rapport : donner aux principales agglomérations urbaines française un statut de métropole qui absorbe les compétences départementales. Ainsi le millefeuille n’aura été réduit en hauteur – éventuellement en partie seulement – que sur ces quelques territoires.

Créé par la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, le statut des métropoles a été confirmé et amplifié par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles dite loi MATPAM. Et les dernières disposition, sur la métropole du grand Paris, ont été arrêtées par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe.

Carte publiée dans l’article « Métropole (intercommunalité française) » de Wikipedia

Carte publiée dans l’article « Métropole (intercommunalité française) » de Wikipedia

Onze métropoles sont déjà constituées autour de Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse. Elles ont toutes pour origine une communauté d’agglomération ou une communauté urbaine. On attend au 1er janvier 2016 la création des métropoles d’Aix-Marseille et du Grand Paris qui, elles, seront des créations ex nihilo. Le Grand Nancy devrait fermer la marche courant 2016 à partir de la communauté d’agglomération du même nom.

Les métropoles, une formule d’intercommunalité de plus ?

A la très notable exception du Grand Lyon, seul a avoir rang de collectivité territoriale à part entière, les métropoles constituent un nouveau type d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, s’ajoutant aux communautés de communes, d’agglomération et urbaines.

En matière de lecture publique, rien de neuf dans le libellé des compétences, et le Grand Lyon est d’ailleurs logé à la même enseigne : « Construction, aménagement, entretien et fonctionnement d’équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs d’intérêt métropolitain. » La différence avec les communautés de communes et d’agglomération (mais non les communautés urbaines) est que cette compétence est obligatoire et non optionnelle.

N’en tirons pas de conclusion hâtive : comme « l’intérêt métropolitain » est de tout aussi libre interprétation que « l’intérêt communautaire », les métropoles sont absolument libre de faire ce qu’elles veulent… en matière de transfert de bibliothèques. Et comme il y a bien d’autres choses à faire à part transférer (ce qui n’est rien à soi seul), nous sommes ramenés à la problématique générale de la lecture publique intercommunale que j’ai abordée dans mes Dix leçons.

C’est le premier étage de l’analyse, le plus aisé. Transférez si vous voulez. Toutes les bibliothèques, c’est plus cohérent. La plus importante c’est une façon de mutualiser les charges de centralité. Aucune, cela ne dispense pas de faire quelque chose.

Car l’essentiel ce sont les services à la population. On peut partager un système de gestion, un portail, des tarifs (dont la gratuité est une modalité), des cartes d’usager, des actions d’animation et activités diverses, des compétences. On peut proposer un service augmenté à la population métropolitaine : il y a moyen quels que soient les choix de transfert d’équipement

Les métropoles, des départements de type nouveau ?

La grande affaire de l’éventuel transfert des compétences départementales vers une métropole sur le territoire de celle-ci concernera évidemment les affaires sociales. On peut aussi évoquer une partie de la voirie ou les collèges. A côté, la lecture publique ne sera qu’un petit dossier. Qui a ici son importance.

Oublions un instant la problématique intercommunale pour nous demander ce qu’une métropole gagnerait à « faire le département » dans le domaine de la lecture publique.

Il ne s’agit plus là de gérer directement des bibliothèques, encore moins autour un équipement central ouvert au public, mais de faire réseau par un apport tournant en documents et outils d’animation, par la formation, par le conseil et l’accompagnement de projets, enfin par des aides financières en investissement et fonctionnement.

Ce que nous enseigne cette approche départementale, c’est que la métropole doit se situer à son bon niveau de subsidiarité, et exercer à son échelle des missions et tâches qui seraient moins efficaces à l’échelle communale.

Ainsi la coopération documentaire peut-t-elle s’exercer sur un autre mode que celui, vertical, de fourniture par un centre tel que l’est une collection départementale. On peut lui ajouter ou lui substituer le prêt de tous à tous. Cela ne nécessite pas obligatoirement un SIGB commun : c’est l’acquis de l’expérience de trois départements: le Jura avec Jumel http://www.jumel39.f/ , le Haut-Rhin avec Calice68 http://www.calice68.fr/ et le Val d’Oise avec RéVOdoc http://revodoc.valdoise.fr/ .Quant aux ressources numériques, il y a toujours là matière à mutualiser.

Au fond il s’agit, pour inventer une fonction métropolitaine, de mixer l’ingénierie départementale et la mécanique intercommunale, sans s’interdire d’innover.

Reste la question de l’action avec « l’ancien » département. Qu’on me permette de considérer comme hors sujet (plus exactement comme sans rapport avec l’intérêt public) les éventuelles querelles de paternité sur les petites communes passant de l’une à l’autre aire de responsabilité, avec rivalité et sentiment de perte.

Il apparaît plus raisonnable de raisonner en termes de partenariat, après une phase où le département est en tout cas source d’information et de savoir faire.

L’article 90 de la loi NOTRe impose une convention de délégation de compétence entre le département et la métropole.

La compétence « bibliothèque départementale n’y figure pas explicitement : tout est ouvert et laissé à la sagesse des deux partenaires.

Trois cas de figure

Vraie nouveauté, les métropoles ne se mettent pas en place en terrain neutre. Ce qui préexiste – ou non – sur tout ou partie de leur territoire a son importance. On peut distinguer trois cas de figure.

  • Il n’y a jamais eu de coopération intercommunale en matière de bibliothèque. Ce cas se rencontre dans plusieurs métropoles. Les habitudes n’ont pas été prises, du côté des professionnels comme des directions générales ou des élus. Tout est alors à inventer.
  • Il existait déjà une coopération intercommunale dans le cadre de la communauté urbaine ou d’agglomération. On peut alors se contenter, cela se conçoit, de poursuivre la coopération déjà installée. Se pose éventuellement la question de l’élargissement du périmètre par rapport à l’ancienne communauté ainsi que la coopération avec le département. Ou bien on saisit l’occasion de la métropolisation pour repenser la coopération afin d’imaginer des ajustements ou des approfondissements.
  • Le Grand Paris et Aix-Marseille présentent une particularité : le création entraîne la disparition des structures sur lesquelles s’appuyaient des réseaux intégrés de bibliothèques : le SAN Ouest-Provence (Bouches-du-Rhône), les agglomérations Plaine commune (Seine-Saint-Denis) et Plaine centrale (Val-de-Marne). Il semble qu’une solution ait été trouvée pour sauvegarder le réseau Ouest-Provence tandis que dans le Grand Paris la création d’établissements publics territoriaux, dont les périmètres ne sont pas encore arrêtés, pourraient permettre a poursuite de formes de coopération inframétropolitaine.

Trop gros pour gérer ?

Les exemples d’Aix-Marseille (1,8 millions d’habitants) et du Grand Paris (6,8 millions) nous conduisent naturellement à cette question : n’y a-t-il pas une taille démographique à partir de laquelle la gestion directe d’un réseau de bibliothèques n’est pas souhaitable ? L’exemple du réseau intégré de bibliothèques de la province canadienne du Nouveau-Brunswick http://www.gnb.ca/0003/Index2-f.asp ne saurait nous en détourner : celle-ci ne regroupe que 750 000 habitants.

Dans ces cas-là au moins, l’intégration de l’ensemble des bibliothèques dans un réseau unifié est difficilement imaginable. Le risque est trop grand d’ankyloser l’organisation et de décourager l’innovation et la réactivité. Quand à la question de l’équipement central, on le sait inexistant à Paris.

Que ceci n’empêche pas de réfléchir à ce que peut apporter la métropole à une telle échelle.

Polarité et relégation

Dans tous les périmètres intercommunaux disposant d’un centre bien identifié se pose la question de la rivalité et des incompréhensions entre celui-ci et sa périphérie. Toute démarche tendant à privilégier le centre, à tout organiser à partir de lui, ne peut qu’encourager le ressentiment les élus, des équipes, mais aussi de la population.

La métropole doit être une chance pour chaque habitant, où qu’il réside, où qu’il travaille ou étudie, où qu’il se déplace pour ses besoins quotidiens et ses loisirs. La force du réseau c’est d’organiser un maillage pour tous, combinant proximité et polarité.

Prendre le temps sans en perdre

Les textes donnent deux ans pour que s’organisent les nouvelles compétences. Et celles-ci sont d’ailleurs toujours aménageables dans le temps. Au demeurant, rien de se fait d’un coup. Il faut du temps pour qu’une nouvelle organisation se stabilise, pour que des équipes, des élus aussi, se connaissent, s’accordent, construisent une dynamique commune.

Mais c’est dès maintenant que la réflexion gagne à commencer, afin d’imaginer l’avenir. Il est des métropoles qui l’ont compris. C’est le temps de l’étude et des projets.

Codicille : d’une couche de moins à une couche de plus (à propos des pôles métropolitains)

Cartes publiée sur le site http://www.poles-metropolitains.fr/

Cartes publiée sur le site http://www.poles-metropolitains.fr/

Si la création des métropoles se traduit au moins partiellement par l’effacement de la couche départementale, les pôles métropolitains en rajoutent incontestablement une.

Ces pôles ont été institués par la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, et conformée par la loi MATPAM du 27 janvier 2014 et par la loi NOTRe du 7 août 2015.

Il s’agit d’établissements publics sans fiscalités propres, comme les syndicats de communes, dont les membres sont des EPCI dont l’un au moins doit rassembler plus de 100 000 habitants (plus de 50 00 s’il est frontalier, le pôle devant alors, et alors seulement, présenter une continuité territoriale).

L’article 77 du code général des collectivités territoriales en détaille, si l’on ose dire, les compétences : un pôle métropolitain est constitué « en vue d’actions d’intérêt métropolitain, afin de promouvoir un modèle d’aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale ». Certains commentateurs y rangent la culture.

Autant dire qu’en la matière, les acteurs feront ce qu’ils jugeront opportun. Si cela fourni une possibilité de coopération utile de plus, on ne s’en plaindra pas.

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Bibliothèques en territoires, 8 : Maintenant les choses sérieuses commencent !

Posted by Dominique Lahary sur 14 septembre 2015

La loi NOTRe est votée ! Le 16 juillet 2015, après que la commission mixte paritaire (CMP) des deux assemblées ait procédé aux ultimes arbitrages sur les principaux points en suspens, les deux assemblées ont adopté en termes identiques le projet de loi. Après un avis du Conseil constitutionnel le 6 août, la loi a été promulguée le 8 août.

Nous parlerons désormais de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Carte publiée sur le site actionpublique.fr

Carte publiée sur le site action-publique.gouv.fr

Les derniers arbitrages

Il n’y avait guère de suspens sur la plupart des dispositions, mais quelques points de désaccord demeuraient entre les deux assemblées. Le texte de la CMP a tranché dans un sens ou dans un autre, avec à l’occasion des accommodements :

  • le seuil démographique pour les communautés de communes est porté de 5 000 à 15 000 habitants (et non 20 000 comme initialement souhaité par le gouvernement). Les communautés récentes d’au moins 12 000 habitants peuvent demeurer en l’état et des aménagements sont prévus pour les territoires peu denses et les zones de montagne.
  • Il n’y aura pas de commission culturelle obligatoire dans le cadre des conférences territoriales d’action publique rassemblant les différents types de collectivités à l’échelle régionale pour coordonner l’organisation de leurs compétences. Elles pourront cependant être mises en place à titre facultatif.
  • « La responsabilité en matière culturelle est exercée conjointement par les collectivités territoriales et l’État dans le respect des droits culturels énoncés par la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles du 20 octobre 2005 » (article 28A)
  • L’élection directe des conseillers communautaires est écartée. C’est un recul dans l’affirmation politique de l’intercommunalité qui n’empêche cependant pas d’utiliser ce cadre pour améliorer les services à la population.

Un paysage est bientôt stabilisé

Nous n’en avons pas fini avec la réforme de l’organisation territoriale de la France. Il est probable que ce chantier lancé en 2009 et qui a déjà fait l’objet sous deux présidences et trois gouvernements de six lois successives connaîtra d’ultérieurs développements :

Cette avalanche législative a pu donner le tournis, d’autant que l’accouchement de plusieurs de ces lois a été chaotique et que chaque gouvernement a corrigé la copie du précédent, quand ce n’était pas le même gouvernement qui révisait une partie de ses choix.

Mais il est probable que nous entrons dans une phase de pause législative. Le cadre est fixé, c’est un millefeuille qui n’a finalement pas perdu de couche, nous passons à une phase d’application :

  • Des régions vont fusionner, entraînant mécaniquement des fusions dans les Drac. Il appartiendra aux nouveaux exécutifs régionaux issus des élections des 6 et 13 décembre de déterminer leur politique dans leurs domaines de compétence, y compris la culture qui demeure une responsabilité partagée. Ils auront également quelque influence sur le devenir des structures régionales pour le livre, dont la fédération, la FILL, vient de dresser ⦁    un utile état des lieux un utile état des lieux. Enfin c’est à l’échelle régionale que doivent se mettre en place les conférences territoriales d’action publique (CTAP).
  • Les responsabilités des départements demeurent inchangées : obligation de disposer d’une BDP pour tous sauf ceux de la première couronne d’Île-de-France dont la création de la métropole du Grand Paris n’entraîne pas pour l’instant la suppression. Mais ils auront à se repositionner dans un contexte de développement de l’intercommunalité.
  • L’intercommunalité connaît un sort paradoxal. Son développement est confirmé, les nombreuses modifications et extensions de périmètres vont dans un premier temps entraîner une phase de réorganisation et de redéfinition des compétences. Dans la plus grande partie du territoire national, ces modifications liées au nouveau seuil démographique vont intervenir au 1er janvier 2017 (voir les cartes départementales diffusées sur le site action-publique.gouv.fr).  Dans la zone urbaine de la grande couronne d’Île-de-France, la mise en place d’agglomérations d’au moins 200 000 habitants va intervenir au 1er janvier 2016.
  • Les 15 métropoles vont constituer autant de cas particuliers. Celles d’Aix-Marseille et du Grand Paris vont entraîner au 1er janvier 2016 la disparition des agglomérations préexistant sur leur périmètre, partiellement compensée par la création dans le Grand Paris d’établissements publics territoriaux et à Aix-Marseille de conseils de territoire.

Au bord de la crise de nerfs ?

Le climat dans lequel la réforme territoriale est mise en œuvre, en cette année 2015, est tout sauf serein. Des élus sont désorientés, des directions générales de collectivités tendues, et des responsables et équipes de bibliothèques (et de bien d’autres services) plongés dans les incertitudes et les craintes.

C’est que tous sont pris en tenaille entre d’une part une modification prochaine des périmètres et partant une redéfinition des compétences et d’autre part la diminution des moyens financiers des collectivités.

Et ce alors que ces dernières années les nerfs de chacun ont été mis à rude épreuve en raison des nombreuses péripéties qu’a connu cette réforme. S’agissant des modifications successives des périmètres intercommunaux, l’Association des Maires de France note dans son communiqué du 10 juillet 2015 que « ces contraintes et modifications successives suscitent une forte exaspération des élus et risquent aussi d’entraîner la paralysie des actions locales ».

Maintenant que le cadre est pour un moment fixé, le temps devrait être venu, quelle que soit la prégnance des contraintes budgétaires, de donner un contenu raisonnable et utile à cette nouvelle organisation territoriale de la France.

Pragmatisme et progressivité

En matière intercommunale et de mise en place des métropoles, les modifications de périmètres vont avoir pour conséquence de réunir des territoires où les compétences étaient définies et exercées différemment, où les historiques et les expériences divergent. La tentation peut être d’unifier a priori par le haut (extension des compétences) ou par le bas (retour aux communes)..

En matière de lecture publique, on peut avoir un mélange de bibliothèques intercommunales fonctionnant en réseau intégré, d’autres fonctionnant en réseau au moins informatique tout en étant demeurées communales, d’autres enfin ne connaissant encore aucune forme de coopération. Rajoutons l’intervention éventuelle de la BDP sur une partie des communes et le kaléidoscope est complet.

Comme je le développais dans mes Risques et enjeux de la nouvelle donne intercommunale  du 22 octobre 2014, il me semble nécessaire :

  • de sauvegarder les acquis, avant d’imaginer les étendre, en ne faisant subir aucune régression à l’organisation des bibliothèques ;
  • d’utiliser les nouveau périmètres avec pragmatisme et progressivité, sans esprit de système excessif, et en ne considérant pas les solutions impures comme ineptes. Les EPCI ont tout à fait la possibilité de modifier, d’ajuster quand c’est mûr les compétences et la façon de les exercer.

Il est donc permis de prendre son temps pour réfléchir, analyser, confronter, mobiliser les énergies dans l’élaboration de scénarios et la construction de projets.

Prendre son temps… sans en perdre. Car la loi impose ses calendriers qu’il faut bien respecter.

Deux calendriers et quelques autres

Au 1er janvier 2016 se mettent en place :

  • les nouvelles régions,
  • les nouveaux périmètres intercommunaux de l’unité urbaine de Paris, couvrant une partie de la grande couronne d’Île-de-France,
  • la métropole du Grand Paris et celle d’Aix-Marseille.

Au 1er janvier 2017 se mettent en place les nouveaux périmètres intercommunaux du reste du territoire national : c’est dès maintenant que les préfectures préparent les nouvelles cartes que, selon une circulaire du ministre de l’Intérieur du 27 août 2015, elles doivent présenter aux commissions départementales de coopération intercommunale au plus tard le 15 octobre 2015.

Le autres métropoles auront déjà été crées, la plupart le 1er janvier 2015, celle de Nice dès le 31 décembre 2011 et celle de Nancy est annoncé pour le courant de 2016.

Rien ne se fera du jour au lendemain.
Mais c’est dès maintenant que l’avenir se prépare… ou s’obère.

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Bibliothèques en territoires, 7 : Brève synthèse

Posted by Dominique Lahary sur 9 juin 2015

Où en sommes-nous de la réforme territoriale à la veille de l’été 2015 ? Il n’est pas malcommode d’y revenir brièvement

Préalables

Je ne me soucie ici pas de juger la réforme territoriale telle qu’elle est mise en œuvre, ce que je fais pour mon compte personnel en tant que citoyen, mais de réfléchir à l’impact qu’elle peut avoir sur les bibliothèques et aux opportunités éventuelles qu’elle offre.

Depuis le rapport Balladur de 2009 il y a eu bien des péripéties et il y en aura encore sous ce quinquennat et le suivant mais j’observe une tendance de fond : la perte progressive de substance des deux échelons créés par l’Assemblée nationale en décembre 1789 (la commune et le département) et la montée en puissance de l’intercommunalité (dont la métropole est une forme paroxystique) et de la région.

Le paysage antérieur du point de vue des bibliothèques : elles se sont glissées sans difficulté à tous les étages du millefeuille et cela ne fonctionne pas trop mal (avec un échelon sans bibliothèque mais avec de la coopération : la région). Avec une répartition entre les échelons pouvant s’exprimer en termes de subsidiarité.

L’épisode en cours de la réforme territoriale est quasi-achevé au sens on ne s’attend plus à aucun suspens majeur avant l’adoption définitive de la loi NOTRe : les seules incertitudes concernent le plancher démographique intercommunal de droit commun (hors zones peu denses et de montagne) : 15 000 ou 20 000 habitants et la Métropole du Grand Paris (sa date de création mais aussi bien d’autres éléments sinon son existence même),

La seule innovation est la métropole, dont les territoires seront les seuls à perdre totalement ou non un étage du « millefeuille » (le département).

Les autres simplifications s’exerceront en largeur et non en hauteur : réduction du nombre de régions et d’intercommunalités.

Dans l’immédiat il faut faire attention à la préservation des acquis intercommunaux dans les fusions et dissolutions d’intercommunalités.

Mais à terme il y a l’opportunité de faire progresser la coopération intercommunale, sous des formes très diversifiées, de la simple mise en réseau au transfert total des équipements. La souplesse de ce cadre permet pragmatisme et progressivité.

Les départements et métropoles auront à trouver leur voie, les premiers en se positionnant dans un contexte de montée de l’intercommunalité qu’ils peuvent favoriser, les seconds en imaginant des solutions adapté à leur territoire sans exclure des transfert méthodologique des départements. Par leur taille démographique, Paris, Lyon et Aix-Marseille se garderont d’une solution de transfert total des équipements.

Mais il faudra aussi investir la région comme espace de coopération, notamment dans le cadre des conférences d’action publique qui dans chaque région seront chargées de « favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics

Conclusion

Si, comme je le crois la lecture publique ne sera confortée et n’étendra ses service qu’avec davantage de mutualisation, la réforme territoriale fournit des occasions à saisir.

Plus que jamais, ce ne sera nulle part pareil : c’est la fin du jardin à la française institutionnel. Cela donne aux acteurs la liberté de vouloir, d’inventer et d’agir. Aux professionnels comme aux politiques.

————————

Ce texte est issu de mon intervention à la table ronde Faire de la réforme territoriale un moteur d’innovation de la politique de lecture publique ? lors des Estivales de l’Enssib, 18-19 mai 2015, intitulées Et vlan, la réforme territoriale : quid des bibliothèques ?

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Diaporama projeté au congrès de l’ABF le 13 juin 2015

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Bibliothèques en territoires, 6 : Inscrire les bibliothèques dans le medium bang territorial

Posted by Dominique Lahary sur 2 avril 2015

Le 22 avril 2014, je publiais un billet général sur la place que peuvent prendre les bibliothèques dans la réforme territoriale. Sous le titre Inscrire les bibliothèques dans le big bang territorial, je prenais acte de la déclaration de politique générale du premier ministre Manuel Valls devant l’assemblée nationale le 8 avril 2014 inaugurant ce qu’on a aussitôt appelé le « big bang territorial »;

Force est de constater qu’une partie de ces annonces ont fait l’objet de reculs successifs, le fait le plus notable étant l’abandon de la disparition des collectivités départementales. Le « big bang » est devenu un « medium bang ». Le millefeuille ne diminue pas en hauteur même s’il se simplifie en largeur avec la diminution du nombre de régions et d’établissements publics de coopération intercommunales, sauf dans celles des métropoles qui absorberont effectivement la totalité des compétences départementales sur leur territoire, ce qui n’est certain que pour Paris et Lyon.

Je réécris donc mon billet de l’an dernier après en avoir légèrement modifié le titre. Les passages nouveaux ou modifiés figurent en bleu :

——————————————————————————————————

Il faut convenir que la déclaration de politique générale prononcée par gateau-millefeuille1le premier ministre Manuel Valls devant l’assemblée nationale le 8 avril 2014 a sonné comme un coup de tonnerre. La presse l’a tout de suite désignée, selon une métaphore hasardeuse, par l’expression « big bang territorial ». Il n’a pas fallu un an pour que son effet en soit émoussé au point qu’il est plus juste de parler de « middle bang ». Détaillons-le :

gateau-millefeuille2

  • deux fois moins de régions d’ici au 1er janvier 2017 et fin de leur clause de compétence générale,
  • les conseils généraux, rebaptisés conseils départementaux, perdent également leur clause de compétence générale ainsi que quelques compétences (essentiellement l’économie et les transports scolaires),
  • redécoupage intercommunal avec un seuil démographique de 20 000 habitants, ou moindre dans les zones à faible densité démographique.

Chacun peut avoir son opinion de citoyen sur des objectifs et je n’y échappe pas. Mais ce n’est pas ici mon propos.

[…]

En aucun cas la réorganisation territoriale de la France ne se fera sur la question des bibliothèques. Force est donc d’être opportuniste et, quelle que soit la solution retenue, tout faire pour y pousser le dossier. Et ce bien sûr dans l’intérêt public et non pour une perpétuation des bibliothèques pour elles-mêmes.

[…] Voyons ce que peut donner ce medium bang pour les bibliothèques. Traitons dans l’ordre de l’intercommunalité, du département et de la région avant de lier le tout.

Intercommunalité.

Le gouvernement entend revoir, sur la base des « bassins de vie », une carte intercommunale qui vient d’être déjà révisée dans le cadre de la réforme territoriale menée sous le gouvernement Fillon. Sachant qu’il n ‘y a jamais de périmètre idéal, ce critère a le mérite de prendre en compte l’ensemble des aspects de la vie des populations, ce qui permettrait à terme d’échapper à cette « démocratie du sommeil » dont parle Jean Viard. La lecture publique y gagne, dans ce seul cadre, de prendre sa place aux côtés des politiques de logement et de transport et de s’insérer dans un schéma global de maillage d’un territoire en services publics tenant compte des lieux de travail, d’étude, de services marchands, de culture, de sport et de loisir. Et suivant les territoires les lieux d’éducation peuvent, notamment par leurs bibliothèques, du primaire au supérieur, participer à la bonne échelle à des coopérations utiles. Le rêve, d’une certaine façon.

Si la carte intercommunale est à nouveau révisée, de nouveaux territoires seront appelées à se poser la question de l’intercommunalisation de la lecture publique. C’est une excellente chose sachant qu’un tel processus est toujours complexe et progressif.

Mais chaque extension de périmètre menace les acquis, ce qui est vrai pour les bibliothèques comme dans d’autres domaines. On le voit avec la future Paris métropole qui plonge dans l’incertitude les réseaux intercommunaux de Plaine commune en Seine -Saint-Denis  et Plaine centrale en Val-de-Marne, avec la métropole Aix-Marseille pour le réseau intercommunal de Ouest-Provence. Cela s’est aussi produit dans quelques communautés de communes.

Trois solutions se présentent :

  • le « retour aux communes », autant dire le gâchis ;
  • la conservation de l’acquis dans le même périmètre ce qui a l’avantage d’éviter le gâchis mais fragilise un réseau qui ne repose plus sur un échelon politique ;
  • l’extension au nouveau périmètre, ce qui semble idéal mais ne sera pas simple (changement d’échelle obligeant à Revoir la gouvernance, carnations d’habitudes de travail très différentes).

Tant que la nouvelle échelle demeure adaptée (j’ai évidemment des doutes sur Paris et Aix-Marseille), cette troisième solution semble la plu prometteuse. À condition d’adopter une démarche pragmatique et progressive : l’intercommunalisation des bibliothèques ce n’est pas un bloc monolithique mais un éventail de solutions alternatives ou progressives allant de formes de coopération légères au transfert total en passant par la mise en réseau avec carte unique et navette. Je renvoie à ma Lecture publique intercommunale en 10 leçons.

Département

Voilà donc que replonge à nouveau dans les profondeurs d’un oubli provisoire le serpent de mer de la suppression des départements qui a des partisans et des adversaires dans tous les camps politiques (à l’exception semble-t-il des communistes tous opposés et d’EELV totalement partisan).

Cela simplifie la réflexion sur le devenir des missions des bibliothèques départementales, opportunément rappelées par l’Association des directeurs de bibliothèques départementales de prêt (ADBDP) dans un communiqué du 25 févier 2015.

[…]

Un intéressant rapport de l’Inspection générale des bibliothèques, principalement du à la plume de Jean-Luc Gautier-Gentès, avait auparavant reconnu « les bibliothèques départementales de prêt indispensables autrement » […].

Rappelons – à grands traits leur acquis, au risque d’en oublier :

  • conseil et accompagnement de projet : c’est l’ingénierie mise au service des autres collectivités ;
  • fourniture de documents (et maintenant de ressources électroniques) aux bibliothèques : c’est de la mutualisation par un tiers, c’est-à-dire une solidarité territoriale par le biais d’une collectivité de périmètre supérieur ;
  • action culturelle, entre intervention du Conseil général comme acteur direct et mutualisation par un tiers ;
  • formation des personnels bénévoles et salariés ;

sans oublier l’appréhension du maillage territorial dans sa totalité, jusqu’au zones les moins denses et aux communes ou communautés de communes les moins peuplées, les plus éloignée d’un centre urbain ou même d’un bourg.

Cet acquis est assis sur une compétence obligatoire, la seule relative aux bibliothèques présente dans la loi française : prenons garde qu’elle n’explose par mégarde. Il appartient aux nouveaux exécutifs départementaux qui viennent de se mettre en place de les prendre en compte.

Cet acquis peut également en partie se diffuser aux communautés de communes et d’agglomérations.

Quant aux grandes agglomérations et métropoles héritant d’une périphérie rurale, l’ingénierie, l’expérience et les services bédépistes ont quelque chose à leur transmettre, dès lors que le transfert total des équipements n’est pas décidé.

Région

J’ai déjà abordé ici et ce que j’ai appelé « l’introuvable échelon régional » en matière de bibliothèque. Diverses propositions d’organisation de la lecture publique à cette échelle avant et après guerre n’ont jamais abouti avant que Jean Gattegno, directeur du livre, ne suscite au début des années 1980 les agences de coopération entre bibliothèques, qui n’ont survécu que dans la mesure où elles ont trouvé appui auprès de la collectivité régionale, et dont la plupart sont aujourd’hui des organismes de l’interprofession du livre, voir au-delà. Les 21 structures régionales pour le livre sont réunis dans la FILL (Fédération interrégionale pour le livre et la lecture) en 2006, transformation de la FFCB (Fédération française de coopération entre bibliothèques) qui avait été créée en 1985.

Il y a donc un acquis régional en matière de bibliothèques, même s’il est disparate et éclaté : valorisation du patrimoine écrit, conservation partagée des ouvrages pour la jeunesse, catalogues collectifs spécialisées ou non, formation continue et journées d’étude, etc. Et le caractère interprofessionnel de la plupart des structures régionales pour le livre est une richesse supplémentaire, quand ce n’est pas au prix de la dilution, même si les bibliothèques sont aussi au carrefour d’autres interprofessionnalités que celle du livre.

Mais sur la scène régionale comptent aussi des centres urbains et agglomérations importantes, en particulier par le biais des « grandes bibliothèques en région », dont celles qu’un dispositif transitoire de subvention d’investissement exceptionnel de l’Etat a dorées de l’appellation BMVR (bibliothèques municipales à vocation régionales). Certes cette appellation, véritable oxymore institutionnel, n’a été l’occasion de formaliser aucune vocation territorialement étendue décidée par une collectivité municipale ou intercommunale ou imposée par la loi. Il n’en reste pas moins qu’il existe, dans différentes régions, des bibliothèques suffisamment importantes par leur passé et leur configuration actuelle pour exercer un rayonnement au-delà de leur commune et même de leur agglomération. Avec Lectura, on a même vu à l’échelle d’une région se constituer un réseau des huit « villes centres de Rhône-Alpes ». La montée en charge des métropoles va confirmer ce phénomène : les espaces régionaux sont polarisés autour de pôles urbains qui, dans le domaine des bibliothèques comme dans d’autres, les structurent en grande partie.

Il y a donc des formules à trouver pour que ces établissements jouent pleinement leur rôle structurant en servant les usagers sur un périmètre élargi et en remplissant les tâches correspondant à leurs moyens et compétences, dans une logique de coopération.

[…]

Reste une question lancinante, vigoureusement rappelée par certains milieux communaux ou départementaux depuis l’annonce choc du Premier ministre : comment éviter que les zones rurales ne soient délaissées ? Et qui a fait l’objet d’un rapport (texte, synthèse) intitulé Nouvelles ruralités le grand pari, remis en décembre 2013 par Jean-Paul Dufrègne, qui fut Président du Conseil général de l’Allier jusqu’en mars 2015, dans le cadre d’un groupe de travail réunissant 31 Conseils généraux pour « préparer l’avenir des espaces faiblement métropolisés ».

C’est une question sérieuse, qui met en jeu le principe d’égalité d’accès aux services public, de continuité territoriale. Tout doit être fait pour la garantir. En matière de lecture publique, cela s’appelle maillage (une bibliothèque toutes les demi-heures), complémentarité, mise en réseau, prêt entre bibliothèques, portails et catalogues collectifs, coopération. Avec une idée simple : il n’y a pas de grands et de petits, mais objectivement un seul maillage du territoire, cogéré par des collectivités partenaires et qui a besoin d’une combinaison de proximité et d’attractivité.

La perspective d’une diminution du nombre de régions renforce cet impératif mais confirme ce que je ressens depuis le début de la démarche de réforme territoriale initiée avec la mission Balladur (2008-2009) : la région est un espace stratégique essentiel, dont les bibliothèques ne sauraient être absentes, même si cela n’a pas de sens de créer des bibliothèque régionales. Il faut déconnecter la notion de réseau de celle d’établissement et relativiser la notion de tête de réseau.

La fin du « jardin à la française » : et si ce n’était « nulle part pareil » ?

Nous avons ici esquissé plusieurs pistes, au-delà du renforcement de l’intercommunalité : affirmation de l’échelon régional mais sans trancher dans un éventail de missions, affirmation des grandes bibliothèques en région, maintien des activités et méthodes bédépistes avec leur éventuel transfert dans des métropoles et, sous certaines formes, dans d’autres périmètres intercommunaux […].

Et si ce n’était « nulle part pareil » ? Convenons que le « jardin à la française » qui voudrait que l’organisation des puissances publiques sur le territoire français, mises à part certaines terres d’outre-mer, soit uniforme, est déjà mort deux fois : quand lors des premières lois de décentralisation des années 1980 la clause de compétence générale a été conférée aux départements et aux régions (chacun a pu alors développer les politiques de son choix sans limitation) puis avec la loi Chevènement de 1999 sur l’intercommunalité (les textes ont permis à chaque établissement public de coopération intercommunale de choisir une partie de leur compétence et dans tous les cas de définir librement l’intérêt communautaire circonscrivant chaque compétence exercée).

Nous allons probablement vers une diversification des solutions d’une région à l’autre. C’est une bonne nouvelle : cela rend l’initiative aux acteurs locaux et les met en capacité d’inventer les solutions les plus adaptées à chaque territoire. Il faut en être. Avec ardeur et imagination.

Que reste-t-il de l’État ?

Et si c’était la clause compétence générale de l’Etat qu’il fallait supprimer, demande malicieusement Philippe Laurent, maire de Sceaux, président du CSFPT (Conseil supérieur de la fonction publique territoriale) et ancien président de la FNCC (Fédération nationale des collectivités territoriales de la culture).

En matière de bibliothèques, on ne voit pas ce qui, après un éventuel big bang territorial, devrait être retranché à la liste des responsabilités que l’ABF a dressée dans son manifeste La bibliothèque est une affaire publique du 2 mars 2012   :

  • « attribuer aux établissements nationaux les moyens de remplir leurs missions,
  • soutenir l’effort des collectivités territoriales pour la création et la rénovation d’équipements physiques et de services immatériels, encourager les services innovants,
  • agir pour le développement de la lecture,
  • impulser au niveau national une politique de numérisation et de mutation numérique des bibliothèques,
  • coordonner l’évaluation nationale de tous types de bibliothèques,
  • développer les bibliothèques et centres de documentation dans les établissements d’enseignement,
  • faciliter l’accès par les bibliothèques aux ressources numériques payantes, en aidant à la coordination des collectivités territoriales et des établissements d’enseignement supérieur, et en mettant en place avec les principaux éditeurs de ressources scientifiques en ligne des licences nationales,
  • mettre en place un organisme fédérateur jouant un rôle d’observation et de préconisation, analogue à celui qui a été rempli de 1989 à 1999 par le Conseil supérieur des bibliothèques ».

En matière de lecture publique, outre la part que la BnF et la BPI doivent continuer à jouer dans la coopération, il faut rappeler que la région est aussi le périmètre de l’action concentrée du ministre de la culture, avec ses conseillers livres et lecture de la Drac, qui jouent un rôle de conseil et d’instruction de dossiers de subvention dont le toujours nécessaire concours particulier.

Subsidiarité, solidarité, politiques publiques

schema-millefeuille1Dans les lignes précédentes, je n’ai rien fait d’autre que redessiner un millefeuille à peine moins épais que l’actuel ! C’est que diminuer le nombre de région fait agir en largeur, non en épaisseur. Tout juste avons-nous indiqué comment pouvait se répartie l’acquis départemental, dans l’hypothèse où cet échelon politique disparaîtrait : service régional de lecture publique, métropoles, communautés d’agglomérations, fédérations de communautés de communes.

C’est une façon de souligner qu’il n’y a pas de raison sérieuse de ne pas continuer à faire des bibliothèques (comme sans doute de la culture en général) une compétence partagée entre types de collectivités différents. Si les choses sont convenablement gérées, ce n’est pas une cause de gaspillage et de déperdition d’énergie mais au contraire une condition d’efficience et d’efficacité, pour autant qu’on se fonde sur deux principes : subsidiarité et solidarité.

schema-millefeuille2La subsidiarité veut que chaque type de collectivité accomplisse ce qui est plus efficace à son échelle, et rien d’autre. La solidarité veut que les efforts financiers supportés à tour de rôle soient soutenus à une échelle plus large (c’est tout le sens des subventions d’investissements qui sont une sorte de tontine rotative) et que les plus faibles soient secourus par les plus forts, ce qui plaide pour l’attention aux espaces périphérique en milieu rural… et urbain ! En ce sens, les financements croisés sont vertueux.

Mais cette répartition ne saurait se limiter à un agencement technique ou financier. Les bibliothèques ne prennent leur sens que comme outils de politique publique. Il s’agit de politique publique partagée, et il appartient à chaque échelon d’inscrire son action dans le domaine des bibliothèques « au croisement des politiques culturelles, sociales, éducatives », selon la formule du manifeste de l’ABF cité plus haut, ce qui est possible même s’il ne dispose pas d’une clause de compétence générale.

Structures et fonctions, local et global

Il est normal que l’annonce du « big bang » puis sa dégradation en « medium bang » provoque des réactions défensives de à part des structures qui se sentent menacées – au niveau politique comme dans les milieux professionnel. Et qu’à l’inverse les structures semblant confortées prennent des attitudes conquérantes.

Mais nous sommes là dans la défense des structures. Il est d’intérêt public de s’intéresser à la défense des fonctions et des missions. Il est possible que la reconfiguration de l’organisation territoriale de la France, quelle qu’en soit la physionomie finale, se traduise par une amélioration de la gestion de la lecture publique et au-delà la prise en compte des bibliothèques de toutes natures.

Cette amélioration ne sera constatée que si le dynamisme des pôles ne se faut pas au détriment des périphérie (osons concilier Christophe Guilluy et Michel Lussault !); que si un bon niveau de mutualisation ne contrarie pas un maillage du territoire garantissant à chacun une égalité d’accès ; que si les méthodes de management concilient l’efficacité en réseau et la motivation de chacun ; que si les services physiques et numériques en réseau sont gérés chacun à la bonne échelle tout en facilitant de » bons services sur place ; si la simplification de se traduit pas par plus de verticalité mais plus d’horizontalité ; bref si sont conciliés à tous les niveaux le global et le local. J’ai idée que cela ne vaut pas que pour les bibliothèques !

Billets précédents de la même série
(tous affichables avec cette requête)

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial (2008-2010)

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Après les attentats de janvier 2015 : Les bibliothèques, un outil pour construire et réparer le lien social

Posted by Dominique Lahary sur 12 février 2015

[Ce texte est publié sur le blog http://bibliothequesmaisonscommunes.wordpress.com/, j’y renvoie y compris pour les commentaires]

Après le moment de l’émotion viennent ceux de la réflexion et de l’action.

Le monde des bibliothèques a manifesté, comme l’ensemble du pays, son émotion face aux attentats.

Après ce moment nécessaire, la complexité des situations, la diversité de nos opinions, nous rappellent à la réalité.

Mais l’atteinte aux vies, que ce soit celle de Juifs, de dessinateurs ou de qui que ce soit, mais l’exploitation de l’émotion pour désigner des coupables collectifs et creuser les fractures sociales, interethniques, interreligieuses ou politiques, nous rassemble dans un même refus et une même volonté de construire.

Si la profession est loin d’être exempte de réflexion, l’événement nous oblige à dépasser nos habitudes de pensée et à ouvrir de nouvelles voies d’action.

Réactions naturelles aux attentats

Les bibliothécaires, en tant que médiateurs, se sont prioritairement attachés à poser la question du pluralisme, de la censure et des équilibres de l’offre documentaire. C’est légitime et nécessaire pourvu qu’on s’interroge sur ses propres pratiques. Et l’attaque contre la liberté d’expression appelle une telle réflexion.

Mais, s’il est vrai que la médiation de contenus confère une portée sociale à la fonction des bibliothèques dans la cité, elles ne peuvent que s’interroger également sur leur rôle dans les évolutions sociales qui sous-tendent les évènements.

On s’est beaucoup posé, au lendemain des événements tragiques des 7, 8 et 9 janvier, la question de l’école. En particulier à la suite des incidents qui ont émaillé dans certains établissements d’enseignement primaires et surtout élémentaires. Plus généralement a été posé la question des inégalités territoriales, de la perte de repère démocratique dans certains quartiers ou zones d’habitation. On s’est posé la question de la cohésion sociale, du vivre ensemble. Du souci de ne laisser aucune fraction de la population à l’écart de la communauté nationale. Mais les commentateurs, les experts, la presse, les responsables politiques nationaux n’ont jamais cité les bibliothèques.

Si elles ont un rôle proche de l’école et de nombreuses institutions culturelles dans la formation des esprits en vue du bien commun, si elles sont confrontées aux mêmes évolutions qui remettent en cause la légitimité et la portée des voies de cette formation, leur histoire récente est celle d’un développement sans précédent, précisément sur la période qui correspond à l’âge des meurtriers.

Alors se trouve posée la question des publics que l’on touche et de ceux que l’on exclut peut-être, des contenus et de nos médiations.

Ce que sont les bibliothèques : des maisons communes

Bien souvent, dans le quartier ou le village, la bibliothèque ou médiathèque publique est le seul équipement ouvert à tous sans condition ni obligation de consommation tarifée, sans sélection par l’âge ou la nature des activités proposées. En centre-ville ou quartier attractif, la grande médiathèque attire des populations variées. On sait que de plus en plus de personnes pénètrent dans ces équipements, y séjournent, sans forcément y emprunter ou rendre des livres ou autres documents.

Il n’est pas indifférent que de tels endroits existent, quand ils existent ! Pas indifférent que des zones entières en soient dépourvues, ce qui contribue à leur relégation.

Une bibliothèque est, si on le veut bien, si on l’a conçue et la pratique comme telle, une maison commune où chacun peut individuellement ou en groupe séjourner, étudier, se distraire, être libre.

Cela demande de la surface et du mobilier tables et sièges. Des espaces de séjour et d’activité, à la mesure des dimensions du bâtiment.

C’est un équipement où se côtoient les générations, et les jeunes y viennent volontiers quand il est conçu pour les accueillir.

C’est un équipement où peuvent se brasser les personnes de toutes origine set de toutes conditions, en fonction bien sûr de leur localisation et de leur aire d’attractivité.

C’est enfin un équipement, et ce n’est pas indifférent, où se propose et s’expose la diversité des pensées, des expressions culturelles et des goûts. Un des lieux où peut se former le citoyen.

Premier réseau culturel du pays avec quelque 17 000 lieux, inégaux en vérité dans leur capacité à remplir les missions ici décrite, elle a vocation à être partout, dans la proximité du quartier et du village et l’attractivité des centres.

Ne nous y trompons pas : il ne s’agit pas ici de viser exclusivement certains types de quartiers urbains ou périurbains d’habitat collectif. C’est aussi en milieu rural que des populations sont délaissées, loin des services publics.

Un programme de travail

De ces considérations on peut tirer quelques éléments d’un programme :

  • Prendre en compte la dimension d’espace public et son rôle dans la société. Ce qui veut dire étudier cette question, partager les expériences, disséminer les innovations.
  • Là où les équipements le permettent, réfléchir aux actions possibles, échanger sur les expériences, consolider et capitaliser les acquis.
  • Élaborer des éléments pouvant inspirer les aménagements et construction de locaux de bibliothèque prenant en compte leur fonction d’espace public.
  • Identifier les zones d’habitation dépourvues de tels services et prendre les mesures nécessaires pour combler ces manques.
  • Travailler sur les équipements multifonctionnels, faisant cohabiter ou mêler.
  • Travailler sur les synergies nécessaires entre services culturels, sociaux et autres relevant ou non des mêmes autorités publiques ainsi qu’avec le tissu associatif.

Bien évidemment, nulle autorité centrale unique n’est compétente pour définir et mettre en œuvre un tel programme.

Sa réalisation ne pourra être qu’à l’image même de ce les bibliothèques tentent de promouvoir : la fluidité sociale, l’intelligence partagée et la volonté de construire.

Elle doit engager élus, professionnels, intellectuels et journalistes.

Appel pour un partage de la réflexion et des expériences

Si l’urgence est là, la précipitation serait la pire des réponses. La réflexion professionnelle ne découvre pas ces problématiques et est déjà riche. Il ne s’agit donc pas de produire pour produire des textes qui viendraient recouvrir d’un vernis conjoncturel une réflexion déjà existante.

Il s’agit de produire une réflexion et un diagnostic aptes à déboucher sur des objectifs et de nouveaux outils de travail pour les bibliothèques.

Il s’agit également de partager les expériences, les réussites comme les échecs.

A cette fin, nous proposons que s’organisent une série d’ateliers organisés à l’échelle nationale ou locale selon un programme de thématiques à traiter de manière ouverte et coordonnée.

C’est pourquoi nous appelons élus, professionnels et intellectuels, individuellement ou organisés en associations ou collectifs et partageant ces objectifs, à tout faire pour que de telles initiatives se développent et se coordonnent.

Nous vous proposons de regrouper vos réactions et retours d’initiatives sur le présent blog de manière à garder trace, pouvoir faire état de ces actions et éventuellement converger vers une initiative professionnelle commune

Philippe Charrier, bibliothécaire non retraité, et Dominique Lahary, bibliothécaire retraité
11 février 2015

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Les bibliothèques sont Charlie, et après ?

Posted by Dominique Lahary sur 17 janvier 2015

La France vient de vivre une semaine terrible et magnifique, un semaine de deuil et de soulèvement, un semaine de rassemblement inouï mais qui a aussi révélé de terribles fractures. Les bibliothèques sont dans la société. Leurs personnels et leurs usagers ont aussi vécu intensément ces moments. Et à l’heure où légitimement monte de toute part cette question : « Et maintenant, qu’est-ce qu’on fait ? », il nous appartient, nous bibliothécaires, de nous la poser et d’apporter notre contribution à cette démarche collective.

J’apporte ma pierre en proposant trois chantiers.

1. Recueillir ce qui s’est passé dans les bibliothèques après les tueries des 7, 8 et 9 janvier 2015.

site-bib-jesuischarlieDepuis la tuerie du 7 janvier, des bibliothèques ont affiché Charlie Hebdo ou des documents le concernant, exposé livres et revues des assassinés et de leurs amis, parfois établi une liste de sites web. D’autres non. Beaucoup ont mis sur leur site le visuel JE SUIS CHARLIE, d’autre non. Sur consigne ou avec l’accord de leur hiérarchie, ou pas. Il ne s’agit pas ici de distribuer des bons et des mauvais points, chacun a. Fait ce qu’il pensait pouvoir ou devoir faire.

Qu’il y ait eu ou non ces expositions, des discussions ont eu lieu presque partout avec le public, notamment le public jeune. Ces échanges n’ont pas tous été consensuels, loin de là. Sans attendre ce qui a pu se passer dans certains établissement scolaires, des paroles ont été prononcées qui ont amené des bibliothécaires à dialoguer, à informer, à contextualiser.

A la bibliothèque francophone multimédia de Limoges

Les affichettes JE SUIS CHARLIE sur les vitres de la bibliothèque francophone multimédia de Limoges

Un an et demi après le congrès de l’ABF (Association des bibliothécaires de France) sur « la bibliothèque, fabrique du citoyen », c’est à une démonstration grandeur nature, à travers le pays, à laquelle on a assisté.

Si le sujet Charlie s’est naturellement imposé, qu’en a-t-il été de l’exécution de trois policiers puis de quatre clients d’un magasin cacher ?

Recenser ces initiatives et ces expériences serait intéressant. Faisons-le maintenant avant que la mémoire ne s’estompe. Anne Verneuil, présidente de l’ABF, a lancé un appel à témoignage sur le forum Agorabib.

J’ajoute qu’une partie des témoignages requerra sans doute l’anonymat. I est normal que celui-ci soit admis, si cela permet que la parole circule et que les faits soient connus.

  1. Reposer la question du pluralisme en bibliothèque

La liberté de la presse et plus généralement la liberté d’expression ont été soudain mis en avant comme piliers essentiels de notre République. Pas seulement la liberté de Charlie mais celle de tous ceux qui ne se situent pas en dehors du cadre commun (incitation à la haine, apologie du terrorisme…). Au-delà du soutien à un organe de presse victime d’une attaque sans équivalent dans l’histoire, JE SUIS CHARLIE c’est la défense de la liberté d’opinion, d’expression, de la presse et de l’édition, celle de ceux qui aiment Charlie et de ceux qui ne l’aiment pas.

Sur une tour de la BnF

Wolinski sur une tour de la BnF

La question s’est vite posée : trouve-t-on Charlie Hebdo à la bibliothèque ? Le Maire du Touquet ne le trouvant pas dans la sienne a décidé d’abonner sa mairie et invité tous ses collègues faire de même. N’exagérons pas l’importance de cette question. On peut certes imaginer une généralisation des abonnements en bibliothèque, dont je suis sûr qu’une minorité seulement est abonnée, dans un mouvement que je qualifierais d’émotionnel. Dans la réalité, les abonnements coûtant cher, le nombre de titres est souvent chichement pesé, et les arbitrages se font généralement au détriment à la fois de la diversité des quotidiens généralistes et des journaux satiriques.

Mais ces événements sont l’occasion de réinterroger nos habitudes. Commençons par ce point : n’est-il pas essentiel de présenter en bibliothèque un éventail de la presse d’opinion, y compris la presse satirique ? Cela coûte : il faut que les élus, DGS et directeurs financiers en soient conscients.

Cela vaut aussi pour le rayon politique : exposons la diversité sans émousser, sans censurer au-delà des limites que celles que donnent a loi. Indépendamment des considérations nécessaires sur « ce qui sort » et « ce qui ne sort pas », il y a me semble-t-il un devoir d’exposition de la diversité de toutes des opinions et tendances. Être bibliothécaire c’est aussi proposer ce qu’on ne connaît pas, ce qu’on n’approuve pas, ce qu’on n’aime pas.

Ceci naturellement sans oublier que le pluralisme n’est pas seulement politique mais aussi culturel et sociétal : c’est celui des pratiques, des styles, des goûts. Celui qui fait que personne, entrant dans une bibliothèque, ne puisse ressentir qu’il n’y a pas sa place, que rien ne lui est déjà familier.

Enfin, alors qu’un fort mouvement au sein de notre profession, et j’en ai été pleinement partie prenante, a mis l’accent ces dernière années sur la politique de la demande, on voit bien que nous est rappelée avec force le rôle d’une certaine prescription, d’un affichage pluraliste au-delà de la demande : l’offre d’une bibliothèque n’est pas seulement le reflet de ce qu’attend la population qui la fréquente, qui habite, travail, se déplace à proximité, c’est aussi un morceau de la République, une fenêtre sur le monde.

Mais si ce «  moment Charlie » nous conduit naturellement à nous interroger, nous bibliothécaires, sur nos pratiques, il est aussi l’occasion de réengager le dialogue avec les élus locaux, localement et nationalement.

On sait que ça et là, sans que ce soit l’apanage d’aucun parti, des pressions existent pour retirer, occulter, imposer tels ou tels titres ou contenus. Alors que non seulement la FNCC (Fédération nationale des collectivités territoriales), mais l’AMF (Association des maires de France) a apposé sur leur site le bandeau JE SUIS CHARLIE, à l’heure où de nombreuses municipalités ont fait de même, on apposé des affiches dans leurs locaux, sur le lieu de leurs cérémonies de vœux, où de nombreux élus ont porté un badge JE SUIS CHARLIE, n’est-ce pas le moment de reposer la question du pluralisme, de tous les pluralismes en bibliothèque avec les élus ?

Mais ne s’en tenir qu’à ce sujet serait céder au primat de la collection. Il y a aussi autre chose, et j’y viens :

  1. Promouvoir le rôle civique et social de la bibliothèque contribuant au vivre ensemble

Les événements de la semaine dernière ont jeté une lumière crue sur deux phénomènes qu’il faut très soigneusement distinguer pour éviter tous amalgame et tout catastrophisme, même si un fil les relie : des jeunes nés et grandis en France, entraînés par une idéologie mortifère ont sombré dans le terrorisme ; les incidents liés à la minute de silence organisée dans les établissements scolaires ont révélé une jeunesse qui ne se retrouvait pas dans l’indignation collective.

Nombreuses ont été depuis ces événements les références au rôle de l’école. Mais les bibliothèques sont aussi des lieux où peut se tisser, se réparer le lien social. Où les publics, les générations se mêlent. Où des documents, des informations peuvent être présentés, confrontés contextualisés. Où des jeunes séjournent parfois en masse.

On a beaucoup ces dernières années débattu de la bibliothèque comme « troisième lieu ». C’est le moment d’en reparler, car c’est bien le sujet. Le prochain ouvrage de la collection Médiathèmes de l’ABF à paraître ce printemps y sera consacré. Rédigé avant les événements, il prend une actualité incontestable. Je viens de publier en ligne l’article que j’ai rédigé pour cet ouvrage, qui s’intitule Le troisième lieu, c’est politique ! 

Les bibliothèques sont des maisons communes. Elles sont là, à proximité, dans les quartiers. Elles sont parfois, souvent peut-être, les seuls équipements publics ouverts à tous sans justification, tarification ni discrimination. Elles sont un outil parmi d’autre sans doute, mais oui, un outil pour le vivre ensemble.

N’est-ce pas le moment de le proclamer avec force ? De rappeler aux élus qu’ils ont cet outil à leur disposition ? De signaler aux médias que les bibliothèques existent dans la cité, au-delà de la vision convenue qu’ils peuvent en avoir ? Qu’elles ne se seront pas dissoutes, oh que non, dans le numérique en réseau ? N’est-ce pas le moment d’approfondir notre réflexion et d’affiner notre action sur le rôle de la bibliothèque dans la cité, comme s’intitule très justement une démarche collaborative de la Bibliothèque publique d’information lancée il y a quelques années et qui continue ?

L’esprit du onze janvier 2015, ce n’est pas je ne sais quel unanimisme qui n’est pas souhaitable en démocratie. C’est un programme de travail. Nous en sommes.

Post scriptum du 11 février 2015 : Ce point de vue est résumé dans ma tribune publiée La Gazette des communes, des départements et des régions, mise en ligne le 9 février

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Bibliothèques en territoires, 5 : Risques et enjeux de la nouvelle donne intercommunale

Posted by Dominique Lahary sur 22 octobre 2014

Après avoir examiné l’échelon départemental , je me dois naturellement de traiter des régions. Mais les échéances ne se présentent pas toutes dans un ordre logique. C’est en ce moment que se joue le nouveau redécoupage intercommunal. Il me faut donc revenir sur un sujet que j’ai introduit avec mes 10 leçons.

En 2013 avait déjà été mise en place une nouvelle carte, établie par des commissions départementales de coopération intercommunale sous la houlette des préfets. Le Premier ministre Manuel Valls a, lors de sa déclaration de politique générale du 8 avril 2014, annoncé un nouveau remaniement de cette carte sur la base des « bassins de vie ».

Deux processus parallèles sont lancés : d’une part la création des métropoles (celles de droit commun et les trois cas particuliers que constitueront Paris, Lyon et Aix-Marseille), d’autre part l’établissement de nouvelles cartes des communautés de communes et d’agglomération, sous l’égide des préfets qui pilotent avec une commission d’élus la révision du schéma départemental de coopération intercommunal établi fin 2013. En Ile-de-France, c’est le préfet de région qui préside à l’élaboration d’un schéma régional de coopération intercommunale d’ici au 28 février 2015.

Extrait de la carte établie par le Préfet d'Île-de-France

Extrait de la carte établie par le Préfet d’Île-de-France

Sauvegarder les acquis

Dans l’immédiat, ces deux processus sont susceptibles de mettre en péril des réseaux intercommunaux de lecture publique répondant à un éventail de formules dont la minimale est la mise en commun virtuelle des collections par un catalogue commun et une carte d’emprunteur valable partout, et l’optimale est le transfert de l’ensemble des équipements à l’établissement public de coopération intercommunale (pour autant qu’il se traduise par des services communs).

L’IABD a publié le 11 octobre un Appel pour la préservation des acquis en matière de réseaux intercommunaux de bibliothèques qu’il convient de relayer largement.

Les menaces sont de deux ordres :

  • soit le périmètre du réseau intercommunal se retrouve noyé dans un ensemble plus vaste,
  • soit il se trouve coupé en deux voir trois morceaux, chacun étant appelé à rejoindre des regroupements intercommunaux distincts.

Dans le premier cas, le risque est un retour à une pure gestion communale des établissements et/ou des services qui représenterait une importante régression. Or l’extension du réseau à l’ensemble du nouveau périmètre est soit malaisée, en tout cas dans l’immédiat, soit peu imaginable. Je pense naturellement à la situation des réseaux totalement intercommunaux de Plaine commune te Plaine centrale dans Paris métropole, et du SAN Ouest Provence dans la métropole Aix-Marseille leur taille est telle qu’on imagine difficilement, comme je l’indiquais dans mes Questions d’échelle, une extension du modèle.

Il faut donc trouver la formule permettant à ces réseaux de subsister avec une assise la plus légitime possible, c’est-à-dire une assise politique. Cela pourrait faire partie des compétences déléguées aux « conseils de territoire ». Des discussions serrées se mènent entre représentants élus sur cette question. N’oublions pas que parmi les enjeux de ces débats, il y a les réseaux de lecture publique !

Mais ce risque de dilution ne se présentent pas que dans les métropoles. dans d’autres territoires, au gré des nouveaux périmètres des communautés de communes ou d’agglomérations qui sont dessinés par les préfets de région, des réseaux de bibliothèques doivent être préservés mêmes si les conditions ne sont par remplies dans l’immédiat pour les étendre. Puisse un esprit de pragmatisme inspirer les décideurs.

Les solutions en cas de démantèlement des territoires intercommunaux sont encore plus complexes à définir :

  • maintien d’un réseau dans chaque portion désormais séparée, avec une optique pragmatique d’extension à chaque nouveau périmètre intercommunal si cela semble opportun. Cette option oblige à un montage complexe de séparation technique et financière du réseau informatique de gestion ;
  • survie d’un réseau informatique à cheval sur deux ou trois périmètres intercommunaux, avec la même optique d’extension future éventuelle, cette option pouvant être considérée (ou apparaître rétrospectivement) soit comme une mesure transitoire, soit commune une mesure durable de mutualisation inter-intercommunale.

Dans les deux cas, serait distingué le réseau technique (logiciel de gestion), avec maintien ou non d’une mutualisation du service (l’usager a droit ou non à tout ce qui est référencé dans le réseau), et les périmètres de gestion des équipements et personnels qui peuvent difficilement transcender les nouvelles frontières intercommunales.

Utiliser les nouveaux périmètres avec pragmatisme et progressivité

La nouvelle carte intercommunale qui va être mise en place courant 2015 va se traduire par un élargissement important des périmètres, par le jeu des minima démographiques : 200 000 habitants à proximité de Paris métropole (article 12 de la loi de modernisation de l’action publique et affirmation des métropoles) 20 000 habitants ailleurs sauf en zone montagneuse, (article 14 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, à examiner par le Sénat fin décembre). Des périmètres tels que dans certains départements, on ne comptera parfois que trois ou quatre communautés de communes ou d’agglomérations.

Ce renforcement de l’intercommunalité, qui est à l’évidence, depuis la loi dite « Chevènement » de 1999, une tendance forte, peut être un atout pour la lecture publique mais aussi pour les missions patrimoniales des bibliothèques. « L’intercommunalité est une voie majeure de développement des bibliothèques territoriales. Elle permet à la fois des formes diversifiées de mutualisation et une amélioration des services au public » écrivait l’IABD dans son document sur la décentralisation publié par le Sénat en décembre 2012.

Chacun conviendra que les moyens des collectivités territoriales ne vont pas se multiplier dans les années qui viennent. Conforter des services publics sera souvent les mutualiser. Développer des services nouveaux requerra souvent des échelles plus vastes que les périmètres intercommunaux.

Nous disposons d’un recul suffisant pour affirmer sans hésitation que les bibliothèques se prêtent parfaitement à un traitement intercommunal. Le public peut y gagner, par une extension des services rendus. La gestion également peut y gagner, par toute une série de formes de mutualisation humaine technique, logistique.

J’ai écrit en codicille à mes 10 leçons sur la lecture publique intercommunale que le transfert total des équipements permettait un optimum de mutualisation. Mais aussi dans mes Questions d’échelle que tous les périmètres n’étaient pas adaptées à une gestion commune intégrale.

La souplesse même du cadre intercommunal, avec une grande latitude de définition de l’intérêt intercommunautaire, autorise un grand éventail de solutions dont le socle est la mutualisation des services. Ne voir que le transfert intégral des équipements risque de braquer inutilement quand une telle solution ne semble pas à portée. C’est pourquoi je ne cesse de dire que l’expression « prendre la compétence lecture publique » n’a pas de sens. Il appartient au contraire à chaque conseil communautaire de puiser dans la variété des formules possible celle qui lui paraît convenir à un moment donné.

Il convient également de considérer l’intercommunalisation comme un processus qui s’étale dans la durée et s’accommode d’une gestion par étapes, soir parce que celles-ci ont été préalablement définies, soit, ce qui n’a rien d’indigne, parce qu’on découvre pas à pas comment aller plus loin. Au demeurant, on sait bien que « l’entrée en réseaux » des équipes ne peut être que progressive.

l convient enfin de ne jamais confondre intercommunalisation et perte de la proximité : au contraire, la coopération et le cas échéant à gestion intercommunale peuvent consolider un maillage du territoire approprié qui, pour ne laisser aucune population à l’écart, réclame une bibliothèque toutes les demi-heures.

Il n’est pas interdit de concilier l’ambition et la vision avec le pragmatisme et la progressivité. C’est à condition que, dans le domaine des bibliothèques comme, j’imagine, dans bien d’autres segments de l’action publique locale, la nouvelle donne intercommunale pourrait permettre à la fois de pérenniser et d’améliorer les services publics.

Complément du 6 novembre 2014

Une fiche du site Collectivités-locales.gouv.fr, portail du gouvernement pour les collectivités, traite de la fusion des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Elle analyse et synthétise les dispositions issues des lois n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et n°2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale.

La règle générale est que la fusion d’EPCI conduit à un transfert au bénéfice de l’EPCI issu de la fusion de l’intégralité des compétences obligatoires, optionnelles et facultatives dont les EPCI existant avant la fusion étaient titulaire. Mais une période transitoire de deux ans est possible pour les compétences affectées d’un intérêt communautaire et les compétences facultatives : les bibliothèques ressortissent généralement de l’un et/ou l’autre cas.

Est également la restitution aux communes des compétences, ce qui n’est pas à souhaiter. Dans tous les cas, il faut considérer avec attention la façon dont les compétences sont définies dans les statuts des EPCI et les mettre en relation avec les disposition du Code général des collectivités territoriales relatives aux compétences des EPCI.

Billets précédents de la même série

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

Sujets à traiter dans mes prochains billets : la région, l’État, la contradiction entre tendances lourdes et chaos momentanés, enfin un retour sur la problématique d’ensemble.

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial (2008-2010)

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