Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 4 : épouser la reconfiguration des périmètres et des compétences, pour le meilleur et pour le pire

Je reprends mon feuilleton « Les bibliothèques et le mille-feuilles territorial » interrompu depuis le 11 février 2009.

Trois textes sont depuis parus, officiellement ou non :

• le rapport du comité Balladur intitulé Il est temps de décider du 5 mars 2009 ;
• le Rapport fait au nom de la mission temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales présentant ses premières orientations  sur la réforme territoriale, par les sénateurs Yves Krattinger et Jacqueline Gourault, dit Rapport Belot, annexé au procès verbal de la séance du Sénat du 11 mars 2009 ;
• l’avant-projet de loi gouvernemental consécutif audit rapport, rendu public par La Gazette des communes, des départements et des régions le 20 juillet 2009.

Faisons simple et concentrons-nous sur ce dernier texte dont les grandes lignes sont présentées sur le site de l’ADBDP, toujours en prenant notre petit bout de la lorgnette (la lecture publique et les bibliothèques).

La fin de la clause de compétence générale des départements et des régions

Le projet de loi reprend la proposition du rapport Balladur en prévoyant la fin de la clause de compétence générale des départements et des régions. Seules les communes et l’Etat la détiendraient désormais. Mais la définition des compétences respectives des départements et des régions est renvoyée à une loi ultérieure.

Cette répartition limitative des compétences des différents niveaux de collectivités est a priori une mesure de bon sens : quand tout le monde fait tout, il y a gaspillage et le citoyen n’y comprends plus rien. Mais j’ai dit ici et là en quoi cela privait les échelons ainsi corsetés de toute latitude pour développer de véritables politiques. Cette mesure n’est pas décentralisatrice car elle réserve à l’Etat la stratégie.

Et en matière de lecture publique, la fin de la clause de compétence des départements permettraient plus difficilement de la lier aux autres politiques sociales , éducatives et d’aménagement du territoire. Voilà pour moi deux raisons pour soutenir la position de l’Assemblée des départements de France (ADF) en faveur du maintien de la clause générale de compétence.

Remarquons toutefois que cette suppression est atténuée par la licence qu’auraient les départements de financer les communes et intercommunalités en dehors de leurs compétences strictes.

La réforme du mode de désignation des élus des départements et des régions

La confusion entre élus départementaux et régionaux, en la personne des « conseillers territoriaux », pourrait poser la question de l’autonomie politique des départements, et donc de leurs politiques respectives en matière de lecture publique.

Mais je me réjouis d’avance du renouvellement tous les six ans des élus départementaux, qui est souhaité par l’ADF et qui permettraient enfin aux conseils généraux de vivre le rythme normal d’une mandature (6 ans) au lieu d’être soumis tous les trois ans à une possible alternance.

La limitation des financements croisés

Voilà encore une mesure apparemment de bon sens. Mais j’ai dit là comment la combinaison des périmètres de financement est légitime pour compenser trois handicaps : la petite échelle, l’insuffisance des ressources et les charges de centralité.

Le projet de loi oblige toute collectivité à financer au moins 50% des projets dont elle est maître d’ouvrage, tant en investissement qu’en fonctionnement (plancher ramené à 30% pour les communes de moins de 2 000 habitants, les intercommunalités de moins de 20 000 habitants et les zones ANRU). Cette clause heurterait de plein fouet les politiques de développement de la lecture publique d’un certain nombre de départements, qui s’ajoutent aux soutiens de l’Etat dispensés dans le cadre du concours particulier de la dotation générale de décentralisation en faveur des bibliothèques.

Le rapport Belot auprès du Sénat reconnaît que la pratique des financements croisés « s’avère toutefois indispensable » : « La pratique des cofinancements est essentiellement l’expression financière d’une coopération entre les acteurs publics. […] [Elle]  permet la réalisation de projets qui n’auraient pu voir le jour si la participation conjointe de plusieurs personnes publiques avait été impossible. […] Les cofinancements sont indispensables à l’action publique, notamment des collectivités territoriales. »

Dans La Gazette des communes, des départements et des régions du 13 juillet 2009, Karine Gloanec-Maurin, présidente de la Fédération nationale des collectivités territoriales pour la culture (FNCC), déclarait :  « Les financements croisés […] permettent de resituer les projets dans une perspective d’aménagement culturel du territoire ».

La reconfiguration des périmètres et la mise en place de métropoles

Le projet de loi encourage la libre reconfiguration des périmètres notamment par fusion de départements et de communes. Ces fusions entraîneraient mécaniquement la réorganisation des bibliothèques départementales ou communales concernées. Rien à redire là-dessus, sinon une évolution prévisible du paysage.

En revanche la création de métropoles, qui dépouilleraient sur leur territoires les départements de leurs compétences, reconfigureraient les missions des BDP concernées en la limitant aux besoins de la périphérie rurale. Aux départements et métropoles concernés d’engager d’éventuels partenariats. Le rapport Balladur, contrairement au projet de loi, énumérait les métropoles à créer : Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulon et Toulouse. C’est une indication.

Quant au cas de l’Île-de-France, il fait sous le nom de code de « Grand Paris » ou de « Paris métropole » l’objet de projets croisés sur fond de polémiques. Si une simplification structurelle se dégageait, la gestion des réseaux de bibliothèques pourrait en être reconfigurée.

Le renforcement dirigé de l’intercommunalité

C’est une des orientations les plus claires du projet de loi, dans la lignées du rapport Balladur : tout va être fait pour que le processus d’intercommunalisation s’achève et que les périmètres soient redéfinis et simplifiés, par fusion des communautés trop petites. Le Préfet aurait un rôle prépondérant, au besoin coercitif, dans cette marche forcée, à laquelle échapperait l’Île-de-France, objet d’un traitement spécial lié au Grand paris. Enfin, la fusion volontaire des communes appartenant à la même intercommunalité serait encouragée.

Ce renforcement attendu de l’intercommunalité ne peut que favoriser une meilleure organisation de la lecture publique. Théoriquement. Car s’est un outil qui n’est efficace que si les volontés conjuguées des élus, des administrations et des professionnels permettent de l’utiliser pleinement dans l’intérêt public. J’y reviendrai dans un prochain billet.

Conclusion : bibliothèques à tous les étages, quoique.

Même si la définition des compétences des départements et des régions est renvoyée à une date ultérieure, on peut supposer qu’en matière de culture, il va en être comme dans le rapport Balladur : statu quo, à l’exception des archives, dont les communes pourraient être privées (ça, c’est encore à voir) :

Extrait du tableau n° 14 du rapport Balladur :
Répartition nouvelle des compétences entre collectivités locales et l’Etat

On nous annonce donc des bibliothèques à tous les étages, même à celui où il n’y en a pas : la région. Cette bourde, présente déjà dans le rapport Lambert de novembre  2007, a été consciencieusement recopiée dans les suivants. Ira-t-elle jusqu’à être gravée dans la loi ?

Mais n’évacuons pas la question si vite. Et si ce que, revenant en 2001 sur 50 ans de tentatives et de projets avortés, j’ai appelé « l’introuvable échelon territorial » en matière de lecture publique se dégageait enfin ? Nous n’en sommes pas là. Les agences régionales de coopération entre bibliothèques ont presque toutes rejoint une structure interprofessionnelle du livre, parfois ouvert à d’autres supports. Les lambeaux de missions quelles se donnent en matière de bibliothèque pourraient, sous la houlette de la FILL qui les fédère, déboucher sur une tentative de recension régionale puis nationale des données sur les bibliothèques, à l’heure où l’ADBDP avance à grands pas en collaborant de son coté avec le ministère de la culture. Les conseils régionaux, sans lesquelles ces agences régionales ne vivraient pas, développent ici et là des politiques pouvant aller jusqu’au soutien financier aux investissements en matière de bibliothèque. Mais la véritable perspective régionale n’apparaîtrait que si nous assistions à la disparition progressive du département au profit de la région, intention avouée à demi-mot par Edouard Balladur (voir parmi d’autres son interview dans Libération du 9 mars 2009) et prospective admissible… à moyen ou long terme. Il faudra bien alors que les BDP d’une même région fusionnent, si elles existent toujours. De même que de leurs côté les bibliothèques actuellement municipales pourraient accompagner la montée inexorable de l’intercommunalité.

Mais un équipement, est-ce une politique ? La « compétence obligatoire » des départements se réduit à la seule gestion des BDP quand celles-ci sont souvent devenues un instrument parmi d’autres d’une politique de soutien et de développement qui s’appuie également sur un dispositif de subvention. De ce point de vue, il serait préférable que la loi annoncée énumérant les compétences des départements et des régions ne se contente pas d’attribuer aux premiers la gestion des « bibliothèques départementales de prêt » (appellation de plus en plus désuète) mais fasse plutôt référence à une politique de soutien à la lecture publique. Mais je tremble en écrivant cela : la référence à un établissement, malgré ses limites, n’est-ce pas préférable à la désignation d’une politique qui peut devenir si évanescente qu’elle n’en vienne à se passer de l’établissement ?

J’en termine là, sur l’expression de ce doute.

Mes autres billets sur le projet de réforme territoriale :

• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 8 : vers une coordination départements-régions ?, 24 novembre 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 7 : le Sénat nous donne rendez-vous dans un an, 9 juillet 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 6 : culture en morceaux, financements en lambeaux ?, 25 mai 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 5 : les compétences culturelles dans une impasse… provisoire ?, 16 mai 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 3 : Tout à l’intercommunalité et à la région ?, 11 février 2009
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ?, 31 décembre 2008
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 1 : Lecture publique à tous les étages, 13 novembre 2008
• L’Etat stratège et les autres : Faut-il avoir la peau des départements ?, 9 octobre 2008