Bibliothèques en territoires, 8 : Maintenant les choses sérieuses commencent !

La loi NOTRe est votée ! Le 16 juillet 2015, après que la commission mixte paritaire (CMP) des deux assemblées ait procédé aux ultimes arbitrages sur les principaux points en suspens, les deux assemblées ont adopté en termes identiques le projet de loi. Après un avis du Conseil constitutionnel le 6 août, la loi a été promulguée le 8 août.

Nous parlerons désormais de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Carte publiée sur le site action-publique.gouv.fr

Les derniers arbitrages

Il n’y avait guère de suspens sur la plupart des dispositions, mais quelques points de désaccord demeuraient entre les deux assemblées. Le texte de la CMP a tranché dans un sens ou dans un autre, avec à l’occasion des accommodements :

• le seuil démographique pour les communautés de communes est porté de 5 000 à 15 000 habitants (et non 20 000 comme initialement souhaité par le gouvernement). Les communautés récentes d’au moins 12 000 habitants peuvent demeurer en l’état et des aménagements sont prévus pour les territoires peu denses et les zones de montagne.
• Il n’y aura pas de commission culturelle obligatoire dans le cadre des conférences territoriales d’action publique rassemblant les différents types de collectivités à l’échelle régionale pour coordonner l’organisation de leurs compétences. Elles pourront cependant être mises en place à titre facultatif.
• « La responsabilité en matière culturelle est exercée conjointement par les collectivités territoriales et l’État dans le respect des droits culturels énoncés par la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles du 20 octobre 2005 » (article 28A)
• L’élection directe des conseillers communautaires est écartée. C’est un recul dans l’affirmation politique de l’intercommunalité qui n’empêche cependant pas d’utiliser ce cadre pour améliorer les services à la population.

Un paysage est bientôt stabilisé

Nous n’en avons pas fini avec la réforme de l’organisation territoriale de la France. Il est probable que ce chantier lancé en 2009 et qui a déjà fait l’objet sous deux présidences et trois gouvernements de six lois successives connaîtra d’ultérieurs développements :

• Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, en partie abrogée par des lois suivantes
• Loi n°2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale dite loi Pélissard-Sueur
• Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles dite loi MAPAM ou MATPAM
• Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral
• Loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes
• n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République dite loi NOTRe

Cette avalanche législative a pu donner le tournis, d’autant que l’accouchement de plusieurs de ces lois a été chaotique et que chaque gouvernement a corrigé la copie du précédent, quand ce n’était pas le même gouvernement qui révisait une partie de ses choix.

Mais il est probable que nous entrons dans une phase de pause législative. Le cadre est fixé, c’est un millefeuille qui n’a finalement pas perdu de couche, nous passons à une phase d’application :

• Des régions vont fusionner, entraînant mécaniquement des fusions dans les Drac. Il appartiendra aux nouveaux exécutifs régionaux issus des élections des 6 et 13 décembre de déterminer leur politique dans leurs domaines de compétence, y compris la culture qui demeure une responsabilité partagée. Ils auront également quelque influence sur le devenir des structures régionales pour le livre, dont la fédération, la FILL, vient de dresser ⦁    un utile état des lieux un utile état des lieux. Enfin c’est à l’échelle régionale que doivent se mettre en place les conférences territoriales d’action publique (CTAP).
• Les responsabilités des départements demeurent inchangées : obligation de disposer d’une BDP pour tous sauf ceux de la première couronne d’Île-de-France dont la création de la métropole du Grand Paris n’entraîne pas pour l’instant la suppression. Mais ils auront à se repositionner dans un contexte de développement de l’intercommunalité.
• L’intercommunalité connaît un sort paradoxal. Son développement est confirmé, les nombreuses modifications et extensions de périmètres vont dans un premier temps entraîner une phase de réorganisation et de redéfinition des compétences. Dans la plus grande partie du territoire national, ces modifications liées au nouveau seuil démographique vont intervenir au 1^er janvier 2017 (voir les cartes départementales diffusées sur le site action-publique.gouv.fr).  Dans la zone urbaine de la grande couronne d’Île-de-France, la mise en place d’agglomérations d’au moins 200 000 habitants va intervenir au 1^er janvier 2016.
• Les 15 métropoles vont constituer autant de cas particuliers. Celles d’Aix-Marseille et du Grand Paris vont entraîner au 1er janvier 2016 la disparition des agglomérations préexistant sur leur périmètre, partiellement compensée par la création dans le Grand Paris d’établissements publics territoriaux et à Aix-Marseille de conseils de territoire.

Au bord de la crise de nerfs ?

Le climat dans lequel la réforme territoriale est mise en œuvre, en cette année 2015, est tout sauf serein. Des élus sont désorientés, des directions générales de collectivités tendues, et des responsables et équipes de bibliothèques (et de bien d’autres services) plongés dans les incertitudes et les craintes.

C’est que tous sont pris en tenaille entre d’une part une modification prochaine des périmètres et partant une redéfinition des compétences et d’autre part la diminution des moyens financiers des collectivités.

Et ce alors que ces dernières années les nerfs de chacun ont été mis à rude épreuve en raison des nombreuses péripéties qu’a connu cette réforme. S’agissant des modifications successives des périmètres intercommunaux, l’Association des Maires de France note dans son communiqué du 10 juillet 2015 que « ces contraintes et modifications successives suscitent une forte exaspération des élus et risquent aussi d’entraîner la paralysie des actions locales ».

Maintenant que le cadre est pour un moment fixé, le temps devrait être venu, quelle que soit la prégnance des contraintes budgétaires, de donner un contenu raisonnable et utile à cette nouvelle organisation territoriale de la France.

Pragmatisme et progressivité

En matière intercommunale et de mise en place des métropoles, les modifications de périmètres vont avoir pour conséquence de réunir des territoires où les compétences étaient définies et exercées différemment, où les historiques et les expériences divergent. La tentation peut être d’unifier a priori par le haut (extension des compétences) ou par le bas (retour aux communes)..

En matière de lecture publique, on peut avoir un mélange de bibliothèques intercommunales fonctionnant en réseau intégré, d’autres fonctionnant en réseau au moins informatique tout en étant demeurées communales, d’autres enfin ne connaissant encore aucune forme de coopération. Rajoutons l’intervention éventuelle de la BDP sur une partie des communes et le kaléidoscope est complet.

Comme je le développais dans mes Risques et enjeux de la nouvelle donne intercommunale  du 22 octobre 2014, il me semble nécessaire :

• de sauvegarder les acquis, avant d’imaginer les étendre, en ne faisant subir aucune régression à l’organisation des bibliothèques ;
• d’utiliser les nouveau périmètres avec pragmatisme et progressivité, sans esprit de système excessif, et en ne considérant pas les solutions impures comme ineptes. Les EPCI ont tout à fait la possibilité de modifier, d’ajuster quand c’est mûr les compétences et la façon de les exercer.

Il est donc permis de prendre son temps pour réfléchir, analyser, confronter, mobiliser les énergies dans l’élaboration de scénarios et la construction de projets.

Prendre son temps… sans en perdre. Car la loi impose ses calendriers qu’il faut bien respecter.

Deux calendriers et quelques autres

Au 1^er janvier 2016 se mettent en place :

• les nouvelles régions,
• les nouveaux périmètres intercommunaux de l’unité urbaine de Paris, couvrant une partie de la grande couronne d’Île-de-France,
• la métropole du Grand Paris et celle d’Aix-Marseille.

Au 1^er janvier 2017 se mettent en place les nouveaux périmètres intercommunaux du reste du territoire national : c’est dès maintenant que les préfectures préparent les nouvelles cartes que, selon une circulaire du ministre de l’Intérieur du 27 août 2015, elles doivent présenter aux commissions départementales de coopération intercommunale au plus tard le 15 octobre 2015.

Le autres métropoles auront déjà été crées, la plupart le 1^er janvier 2015, celle de Nice dès le 31 décembre 2011 et celle de Nancy est annoncé pour le courant de 2016.

Rien ne se fera du jour au lendemain.
Mais c’est dès maintenant que l’avenir se prépare… ou s’obère.

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Billets précédents de la même série
(tous affichables avec cette requête)

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

• 8 : Maintenant les choses sérieuses commencent (le présent billet)
• 7 : Brève synthèse, 9 juin 2015
• 6 : Inscrire les bibliothèques dans le medium bang territorial, 2 avril 2015
• 5 : Risques et enjeux de la nouvelle donne intercommunale, 22 octobre 2014
• 4 : Une compétence obligatoire départementale à la croisée des chemins, 30 septembre 2014
• 3 : Questions d’échelle, 22 août 2014
• 2 : Inscrire les bibliothèques dans le big bang territorial, 22 avril 2014
• 1 : La lecture publique intercommunale en 10 leçons, 23 janvier 2013
• [Préambule] : Pourquoi tuer Plaine commune ?, 9 octobre 2013

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial (2008-2010)

• 7 : Le Sénat nous donne rendez-vous dans un an, 9 juillet 2010
• 6 : Culture en morceaux, financements en lambeaux ?, 25 mai 2010
• 5 : Les compétences culturelles dans une impasse… provisoire ?, 16 mai 2010
• 4 : Épouser la reconfiguration des périmètres et des compétences, pour le meilleur et pour le pire, 2 septembre 2009
• 3 : Tout à l’intercommunalité et à la région ?, 11 février 2009
• 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ?, 31 décembre 2008
• 1 : Lecture publique à tous les étages, 13 novembre 2008
• [Préambule] : L’Etat stratège et les autres : faut-il avoir la peau des départements ?, 9 octobre 2008

Autres liens

Articles

• « Bibliothèques et réorganisation territoriale », tribune. La Gazette des communes, des départements et des régions n°28/2230, 14 juillet 2014.
• « Les bibliothèques au risque du bigbang territorial », tribune. Livres-Hebdo n°997, 9 mai 2014.
• « Les bibliothèques dans le millefeuille territorial ». Bulletin des bibliothèques de France, n°2, 2010.

Analyse

• Compétence obligatoire et bibliothèques départementales, Dominique Lahary, 30/03/2010, révisé le 23/02/2011.