C’est la vraie, la seule innovation du processus de réforme territoriale lancé avec la commande du rapport Balladur remis en mars 2009 sous le titre Il est temps de décider. Et elle était déjà contenue dans ledit rapport : donner aux principales agglomérations urbaines française un statut de métropole qui absorbe les compétences départementales. Ainsi le millefeuille n’aura été réduit en hauteur – éventuellement en partie seulement – que sur ces quelques territoires.
Créé par la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, le statut des métropoles a été confirmé et amplifié par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles dite loi MATPAM. Et les dernières disposition, sur la métropole du grand Paris, ont été arrêtées par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe.
Carte publiée dans l’article « Métropole (intercommunalité française) » de Wikipedia
Onze métropoles sont déjà constituées autour de Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse. Elles ont toutes pour origine une communauté d’agglomération ou une communauté urbaine. On attend au 1er janvier 2016 la création des métropoles d’Aix-Marseille et du Grand Paris qui, elles, seront des créations ex nihilo. Le Grand Nancy devrait fermer la marche courant 2016 à partir de la communauté d’agglomération du même nom.
Les métropoles, une formule d’intercommunalité de plus ?
A la très notable exception du Grand Lyon, seul a avoir rang de collectivité territoriale à part entière, les métropoles constituent un nouveau type d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, s’ajoutant aux communautés de communes, d’agglomération et urbaines.
En matière de lecture publique, rien de neuf dans le libellé des compétences, et le Grand Lyon est d’ailleurs logé à la même enseigne : « Construction, aménagement, entretien et fonctionnement d’équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs d’intérêt métropolitain. » La différence avec les communautés de communes et d’agglomération (mais non les communautés urbaines) est que cette compétence est obligatoire et non optionnelle.
N’en tirons pas de conclusion hâtive : comme « l’intérêt métropolitain » est de tout aussi libre interprétation que « l’intérêt communautaire », les métropoles sont absolument libre de faire ce qu’elles veulent… en matière de transfert de bibliothèques. Et comme il y a bien d’autres choses à faire à part transférer (ce qui n’est rien à soi seul), nous sommes ramenés à la problématique générale de la lecture publique intercommunale que j’ai abordée dans mes Dix leçons.
C’est le premier étage de l’analyse, le plus aisé. Transférez si vous voulez. Toutes les bibliothèques, c’est plus cohérent. La plus importante c’est une façon de mutualiser les charges de centralité. Aucune, cela ne dispense pas de faire quelque chose.
Car l’essentiel ce sont les services à la population. On peut partager un système de gestion, un portail, des tarifs (dont la gratuité est une modalité), des cartes d’usager, des actions d’animation et activités diverses, des compétences. On peut proposer un service augmenté à la population métropolitaine : il y a moyen quels que soient les choix de transfert d’équipement
Les métropoles, des départements de type nouveau ?
La grande affaire de l’éventuel transfert des compétences départementales vers une métropole sur le territoire de celle-ci concernera évidemment les affaires sociales. On peut aussi évoquer une partie de la voirie ou les collèges. A côté, la lecture publique ne sera qu’un petit dossier. Qui a ici son importance.
Oublions un instant la problématique intercommunale pour nous demander ce qu’une métropole gagnerait à « faire le département » dans le domaine de la lecture publique.
Il ne s’agit plus là de gérer directement des bibliothèques, encore moins autour un équipement central ouvert au public, mais de faire réseau par un apport tournant en documents et outils d’animation, par la formation, par le conseil et l’accompagnement de projets, enfin par des aides financières en investissement et fonctionnement.
Ce que nous enseigne cette approche départementale, c’est que la métropole doit se situer à son bon niveau de subsidiarité, et exercer à son échelle des missions et tâches qui seraient moins efficaces à l’échelle communale.
Ainsi la coopération documentaire peut-t-elle s’exercer sur un autre mode que celui, vertical, de fourniture par un centre tel que l’est une collection départementale. On peut lui ajouter ou lui substituer le prêt de tous à tous. Cela ne nécessite pas obligatoirement un SIGB commun : c’est l’acquis de l’expérience de trois départements: le Jura avec Jumel http://www.jumel39.f/ , le Haut-Rhin avec Calice68 http://www.calice68.fr/ et le Val d’Oise avec RéVOdoc http://revodoc.valdoise.fr/ .Quant aux ressources numériques, il y a toujours là matière à mutualiser.
Au fond il s’agit, pour inventer une fonction métropolitaine, de mixer l’ingénierie départementale et la mécanique intercommunale, sans s’interdire d’innover.
Reste la question de l’action avec « l’ancien » département. Qu’on me permette de considérer comme hors sujet (plus exactement comme sans rapport avec l’intérêt public) les éventuelles querelles de paternité sur les petites communes passant de l’une à l’autre aire de responsabilité, avec rivalité et sentiment de perte.
Il apparaît plus raisonnable de raisonner en termes de partenariat, après une phase où le département est en tout cas source d’information et de savoir faire.
L’article 90 de la loi NOTRe impose une convention de délégation de compétence entre le département et la métropole.
La compétence « bibliothèque départementale n’y figure pas explicitement : tout est ouvert et laissé à la sagesse des deux partenaires.
Trois cas de figure
Vraie nouveauté, les métropoles ne se mettent pas en place en terrain neutre. Ce qui préexiste – ou non – sur tout ou partie de leur territoire a son importance. On peut distinguer trois cas de figure.
- Il n’y a jamais eu de coopération intercommunale en matière de bibliothèque. Ce cas se rencontre dans plusieurs métropoles. Les habitudes n’ont pas été prises, du côté des professionnels comme des directions générales ou des élus. Tout est alors à inventer.
- Il existait déjà une coopération intercommunale dans le cadre de la communauté urbaine ou d’agglomération. On peut alors se contenter, cela se conçoit, de poursuivre la coopération déjà installée. Se pose éventuellement la question de l’élargissement du périmètre par rapport à l’ancienne communauté ainsi que la coopération avec le département. Ou bien on saisit l’occasion de la métropolisation pour repenser la coopération afin d’imaginer des ajustements ou des approfondissements.
- Le Grand Paris et Aix-Marseille présentent une particularité : le création entraîne la disparition des structures sur lesquelles s’appuyaient des réseaux intégrés de bibliothèques : le SAN Ouest-Provence (Bouches-du-Rhône), les agglomérations Plaine commune (Seine-Saint-Denis) et Plaine centrale (Val-de-Marne). Il semble qu’une solution ait été trouvée pour sauvegarder le réseau Ouest-Provence tandis que dans le Grand Paris la création d’établissements publics territoriaux, dont les périmètres ne sont pas encore arrêtés, pourraient permettre a poursuite de formes de coopération inframétropolitaine.
Trop gros pour gérer ?
Les exemples d’Aix-Marseille (1,8 millions d’habitants) et du Grand Paris (6,8 millions) nous conduisent naturellement à cette question : n’y a-t-il pas une taille démographique à partir de laquelle la gestion directe d’un réseau de bibliothèques n’est pas souhaitable ? L’exemple du réseau intégré de bibliothèques de la province canadienne du Nouveau-Brunswick http://www.gnb.ca/0003/Index2-f.asp ne saurait nous en détourner : celle-ci ne regroupe que 750 000 habitants.
Dans ces cas-là au moins, l’intégration de l’ensemble des bibliothèques dans un réseau unifié est difficilement imaginable. Le risque est trop grand d’ankyloser l’organisation et de décourager l’innovation et la réactivité. Quand à la question de l’équipement central, on le sait inexistant à Paris.
Que ceci n’empêche pas de réfléchir à ce que peut apporter la métropole à une telle échelle.
Polarité et relégation
Dans tous les périmètres intercommunaux disposant d’un centre bien identifié se pose la question de la rivalité et des incompréhensions entre celui-ci et sa périphérie. Toute démarche tendant à privilégier le centre, à tout organiser à partir de lui, ne peut qu’encourager le ressentiment les élus, des équipes, mais aussi de la population.
La métropole doit être une chance pour chaque habitant, où qu’il réside, où qu’il travaille ou étudie, où qu’il se déplace pour ses besoins quotidiens et ses loisirs. La force du réseau c’est d’organiser un maillage pour tous, combinant proximité et polarité.
Prendre le temps sans en perdre
Les textes donnent deux ans pour que s’organisent les nouvelles compétences. Et celles-ci sont d’ailleurs toujours aménageables dans le temps. Au demeurant, rien de se fait d’un coup. Il faut du temps pour qu’une nouvelle organisation se stabilise, pour que des équipes, des élus aussi, se connaissent, s’accordent, construisent une dynamique commune.
Mais c’est dès maintenant que la réflexion gagne à commencer, afin d’imaginer l’avenir. Il est des métropoles qui l’ont compris. C’est le temps de l’étude et des projets.
Codicille : d’une couche de moins à une couche de plus (à propos des pôles métropolitains)
Cartes publiée sur le site http://www.poles-metropolitains.fr/
Si la création des métropoles se traduit au moins partiellement par l’effacement de la couche départementale, les pôles métropolitains en rajoutent incontestablement une.
Ces pôles ont été institués par la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, et conformée par la loi MATPAM du 27 janvier 2014 et par la loi NOTRe du 7 août 2015.
Il s’agit d’établissements publics sans fiscalités propres, comme les syndicats de communes, dont les membres sont des EPCI dont l’un au moins doit rassembler plus de 100 000 habitants (plus de 50 00 s’il est frontalier, le pôle devant alors, et alors seulement, présenter une continuité territoriale).
L’article 77 du code général des collectivités territoriales en détaille, si l’on ose dire, les compétences : un pôle métropolitain est constitué « en vue d’actions d’intérêt métropolitain, afin de promouvoir un modèle d’aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale ». Certains commentateurs y rangent la culture.
Autant dire qu’en la matière, les acteurs feront ce qu’ils jugeront opportun. Si cela fourni une possibilité de coopération utile de plus, on ne s’en plaindra pas.
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Billets précédents de la même série
(tous affichables avec cette requête)
La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-2015)
- 9 : La nouveauté métropolitaine (le présent billet)
- 8 : Maintenant les choses sérieuses commencent, 14 septembre 2015
- 7 : Brève synthèse, 9 juin 2015
- 6 : Inscrire les bibliothèques dans le medium bang territorial, 2 avril 2015
- 5 : Risques et enjeux de la nouvelle donne intercommunale, 22 octobre 2014
- 4 : Une compétence obligatoire départementale à la croisée des chemins, 30 septembre 2014
- 3 : Questions d’échelle, 22 août 2014
- 2 : Inscrire les bibliothèques dans le big bang territorial, 22 avril 2014
- 1 : La lecture publique intercommunale en 10 leçons, 23 janvier 2013
- [Préambule] : Pourquoi tuer Plaine commune ?, 9 octobre 2013
La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial (2008-2010)
- 7 : Le Sénat nous donne rendez-vous dans un an, 9 juillet 2010
- 6 : Culture en morceaux, financements en lambeaux ?, 25 mai 2010
- 5 : Les compétences culturelles dans une impasse… provisoire ?, 16 mai 2010
- 4 : Épouser la reconfiguration des périmètres et des compétences, pour le meilleur et pour le pire, 2 septembre 2009
- 3 : Tout à l’intercommunalité et à la région ?, 11 février 2009
- 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ?, 31 décembre 2008
- 1 : Lecture publique à tous les étages, 13 novembre 2008
- [Préambule] : L’Etat stratège et les autres : faut-il avoir la peau des départements ?, 9 octobre 2008
Autres liens
Articles
- « Bibliothèques et réorganisation territoriale », tribune. La Gazette des communes, des départements et des régions n°28/2230, 14 juillet 2014.
- « Les bibliothèques au risque du bigbang territorial », tribune. Livres-Hebdo n°997, 9 mai 2014.
- « Les bibliothèques dans le millefeuille territorial ». Bulletin des bibliothèques de France, n°2, 2010.
Analyse
- Compétence obligatoire et bibliothèques départementales, Dominique Lahary, 30/03/2010, révisé le 23/02/2011.
DLog (supplt à www.lahary.fr/pro) 