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Blog professionnel de Dominique Lahary, bibliothécaire. Mes propos n'engagent que moi.

Archive for the ‘Décentralisation’ Category

Bibliothèques en territoires, 9 : La nouveauté métropolitaine

Posted by Dominique Lahary sur 15 octobre 2015

C’est la vraie, la seule innovation du processus de réforme territoriale lancé avec la commande du rapport Balladur remis en mars 2009 sous le titre Il est temps de décider. Et elle était déjà contenue dans ledit rapport : donner aux principales agglomérations urbaines française un statut de métropole qui absorbe les compétences départementales. Ainsi le millefeuille n’aura été réduit en hauteur – éventuellement en partie seulement – que sur ces quelques territoires.

Créé par la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, le statut des métropoles a été confirmé et amplifié par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles dite loi MATPAM. Et les dernières disposition, sur la métropole du grand Pariś   ont été arrêtées par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe.

Carte publiée dans l’article « Métropole (intercommunalité française) » de Wikipedia

Carte publiée dans l’article « Métropole (intercommunalité française) » de Wikipedia

Onze métropoles sont déjà constituées autour de Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse. Elles ont toutes pour origine une communauté d’agglomération ou une communauté urbaine. On attend au 1er janvier 2016 la création des métropoles d’Aix-Marseille et du Grand Paris qui, elles, seront des créations ex nihilo. Le Grand Nancy devrait fermer la marche courant 2016 à partir de la communauté d’agglomération du même nom.

Les métropoles, une formule d’intercommunalité de plus ?

A la très notable exception du Grand Lyon, seul a avoir rang de collectivité territoriale à part entière, les métropoles constituent un nouveau type d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, s’ajoutant aux communautés de communes, d’agglomération et urbaines.

En matière de lecture publique, rien de neuf dans le libellé des compétences, et le Grand Lyon est d’ailleurs logé à la même enseigne : « Construction, aménagement, entretien et fonctionnement d’équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs d’intérêt métropolitain. » La différence avec les communautés de communes et d’agglomération (mais non les communautés urbaines) est que cette compétence est obligatoire et non optionnelle.

N’en tirons pas de conclusion hâtive : comme « l’intérêt métropolitain » est de tout aussi libre interprétation que « l’intérêt communautaire », les métropoles sont absolument libre de faire ce qu’elles veulent… en matière de transfert de bibliothèques. Et comme il y a bien d’autres choses à faire à part transférer (ce qui n’est rien à soi seul), nous sommes ramenés à la problématique générale de la lecture publique intercommunale que j’ai abordée dans mes Dix leçons.

C’est le premier étage de l’analyse, le plus aisé. Transférez si vous voulez. Toutes les bibliothèques, c’est plus cohérent. La plus importante c’est une façon de mutualiser les charges de centralité. Aucune, cela ne dispense pas de faire quelque chose.

Car l’essentiel ce sont les services à la population. On peut partager un système de gestion, un portail, des tarifs (dont la gratuité est une modalité), des cartes d’usager, des actions d’animation et activités diverses, des compétences. On peut proposer un service augmenté à la population métropolitaine : il y a moyen quels que soient les choix de transfert d’équipement

Les métropoles, des départements de type nouveau ?

La grande affaire de l’éventuel transfert des compétences départementales vers une métropole sur le territoire de celle-ci concernera évidemment les affaires sociales. On peut aussi évoquer une partie de la voirie ou les collèges. A côté, la lecture publique ne sera qu’un petit dossier. Qui a ici son importance.

Oublions un instant la problématique intercommunale pour nous demander ce qu’une métropole gagnerait à « faire le département » dans le domaine de la lecture publique.

Il ne s’agit plus là de gérer directement des bibliothèques, encore moins autour un équipement central ouvert au public, mais de faire réseau par un apport tournant en documents et outils d’animation, par la formation, par le conseil et l’accompagnement de projets, enfin par des aides financières en investissement et fonctionnement.

Ce que nous enseigne cette approche départementale, c’est que la métropole doit se situer à son bon niveau de subsidiarité, et exercer à son échelle des missions et tâches qui seraient moins efficaces à l’échelle communale.

Ainsi la coopération documentaire peut-t-elle s’exercer sur un autre mode que celui, vertical, de fourniture par un centre tel que l’est une collection départementale. On peut lui ajouter ou lui substituer le prêt de tous à tous. Cela ne nécessite pas obligatoirement un SIGB commun : c’est l’acquis de l’expérience de trois départements: le Jura avec Jumel http://www.jumel39.f/ , le Haut-Rhin avec Calice68 http://www.calice68.fr/ et le Val d’Oise avec RéVOdoc http://revodoc.valdoise.fr/ .Quant aux ressources numériques, il y a toujours là matière à mutualiser.

Au fond il s’agit, pour inventer une fonction métropolitaine, de mixer l’ingénierie départementale et la mécanique intercommunale, sans s’interdire d’innover.

Reste la question de l’action avec « l’ancien » département. Qu’on me permette de considérer comme hors sujet (plus exactement comme sans rapport avec l’intérêt public) les éventuelles querelles de paternité sur les petites communes passant de l’une à l’autre aire de responsabilité, avec rivalité et sentiment de perte.

Il apparaît plus raisonnable de raisonner en termes de partenariat, après une phase où le département est en tout cas source d’information et de savoir faire.

L’article 90 de la loi NOTRe impose une convention de délégation de compétence entre le département et la métropole.

La compétence « bibliothèque départementale n’y figure pas explicitement : tout est ouvert et laissé à la sagesse des deux partenaires.

Trois cas de figure

Vraie nouveauté, les métropoles ne se mettent pas en place en terrain neutre. Ce qui préexiste – ou non – sur tout ou partie de leur territoire a son importance. On peut distinguer trois cas de figure.

  • Il n’y a jamais eu de coopération intercommunale en matière de bibliothèque. Ce cas se rencontre dans plusieurs métropoles. Les habitudes n’ont pas été prises, du côté des professionnels comme des directions générales ou des élus. Tout est alors à inventer.
  • Il existait déjà une coopération intercommunale dans le cadre de la communauté urbaine ou d’agglomération. On peut alors se contenter, cela se conçoit, de poursuivre la coopération déjà installée. Se pose éventuellement la question de l’élargissement du périmètre par rapport à l’ancienne communauté ainsi que la coopération avec le département. Ou bien on saisit l’occasion de la métropolisation pour repenser la coopération afin d’imaginer des ajustements ou des approfondissements.
  • Le Grand Paris et Aix-Marseille présentent une particularité : le création entraîne la disparition des structures sur lesquelles s’appuyaient des réseaux intégrés de bibliothèques : le SAN Ouest-Provence (Bouches-du-Rhône), les agglomérations Plaine commune (Seine-Saint-Denis) et Plaine centrale (Val-de-Marne). Il semble qu’une solution ait été trouvée pour sauvegarder le réseau Ouest-Provence tandis que dans le Grand Paris la création d’établissements publics territoriaux, dont les périmètres ne sont pas encore arrêtés, pourraient permettre a poursuite de formes de coopération inframétropolitaine.

Trop gros pour gérer ?

Les exemples d’Aix-Marseille (1,8 millions d’habitants) et du Grand Paris (6,8 millions) nous conduisent naturellement à cette question : n’y a-t-il pas une taille démographique à partir de laquelle la gestion directe d’un réseau de bibliothèques n’est pas souhaitable ? L’exemple du réseau intégré de bibliothèques de la province canadienne du Nouveau-Brunswick http://www.gnb.ca/0003/Index2-f.asp ne saurait nous en détournée : celle-ci ne regroupe que 750 000 habitants.

Dans ces cas-là au moins, l’intégration de l’ensemble des bibliothèques dans un réseau unifié est difficilement imaginable. Le risque est trop grand d’ankyloser l’organisation et de décourager l’innovation et la réactivité. Quand à la question de l’équipement central, on le sait inexistant à Paris.

Que ceci n’empêche pas de réfléchir à ce que peut apporter la métropole à une telle échelle.

Polarité et relégation

Dans tous les périmètres intercommunaux disposant d’un centre bien identifié se pose la question de la rivalité et des incompréhensions entre celui-ci et sa périphérie. Toute démarche tendant à privilégier le centre, à tout organiser à partir de lui, ne peut qu’encourager le ressentiment les élus, des équipes, mais aussi de la population.

La métropole doit être une chance pour chaque habitant, où qu’il réside, où qu’il travaille ou étudie, où qu’il se déplace pour ses besoins quotidiens et ses loisirs. La force du réseau c’est d’organiser un maillage pour tous, combinant proximité et polarité.

Prendre le temps sans en perdre

Les textes donnent deux ans pour que s’organisent les nouvelles compétences. Et celles-ci sont d’ailleurs toujours aménageables dans le temps. Au demeurant, rien de se fait d’un coup. Il faut du temps pour qu’une nouvelle organisation se stabilise, pour que des équipes, des élus aussi, se connaissent, s’accordent, construisent une dynamique commune.

Mais c’est dès maintenant que la réflexion gagne à commencer, afin d’imaginer l’avenir. Il est des métropoles qui l’ont compris. C’est e temps de l’étude et des projets.

Codicille : d’une couche de moins à une couche de plus (à propos des pôles métropolitains)

Cartes publiée sur le site http://www.poles-metropolitains.fr/

Cartes publiée sur le site http://www.poles-metropolitains.fr/

Si la création des métropoles se traduit au moins partiellement par l’effacement de la couche départementale, les pôles métropolitains en rajoutent incontestablement une.

Ces pôles ont été institués par la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, et conformée par la loi MATPAM du 27 janvier 2014 et par la loi NOTRe du 7 août 2015.

Il s’agit d’établissements publics sans fiscalités propres, comme les syndicats de communes, dont les membres sont des EPCI dont l’un au moins doit rassembler plus de 100 000 habitants (plus de 50 00 s’il est frontalier, le pôle devant alors, et alors seulement, présenter une continuité territoriale).

L’article 77 du code général des collectivités territoriales en détaille, si l’on ose dire, les compétences : un pôle métropolitain est constitué « en vue d’actions d’intérêt métropolitain, afin de promouvoir un modèle d’aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale ». Certains commentateurs y rangent la culture.

Autant dire qu’en la matière, les acteurs feront ce qu’ils jugeront opportun. Si cela fourni une possibilité de coopération utile de plus, on ne s’en plaindra pas.

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La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial (2008-2010)

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Bibliothèques en territoires, 8 : Maintenant les choses sérieuses commencent !

Posted by Dominique Lahary sur 14 septembre 2015

La loi NOTRe est votée ! Le 16 juillet 2015, après que la commission mixte paritaire (CMP) des deux assemblées ait procédé aux ultimes arbitrages sur les principaux points en suspens, les deux assemblées ont adopté en termes identiques le projet de loi. Après un avis du Conseil constitutionnel le 6 août, la loi a été promulguée le 8 août.

Nous parlerons désormais de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Carte publiée sur le site actionpublique.fr

Carte publiée sur le site action-publique.gouv.fr

Les derniers arbitrages

Il n’y avait guère de suspens sur la plupart des dispositions, mais quelques points de désaccord demeuraient entre les deux assemblées. Le texte de la CMP a tranché dans un sens ou dans un autre, avec à l’occasion des accommodements :

  • le seuil démographique pour les communautés de communes est porté de 5 000 à 15 000 habitants (et non 20 000 comme initialement souhaité par le gouvernement). Les communautés récentes d’au moins 12 000 habitants peuvent demeurer en l’état et des aménagements sont prévus pour les territoires peu denses et les zones de montagne.
  • Il n’y aura pas de commission culturelle obligatoire dans le cadre des conférences territoriales d’action publique rassemblant les différents types de collectivités à l’échelle régionale pour coordonner l’organisation de leurs compétences. Elles pourront cependant être mises en place à titre facultatif.
  • « La responsabilité en matière culturelle est exercée conjointement par les collectivités territoriales et l’État dans le respect des droits culturels énoncés par la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles du 20 octobre 2005 » (article 28A)
  • L’élection directe des conseillers communautaires est écartée. C’est un recul dans l’affirmation politique de l’intercommunalité qui n’empêche cependant pas d’utiliser ce cadre pour améliorer les services à la population.

Un paysage est bientôt stabilisé

Nous n’en avons pas fini avec la réforme de l’organisation territoriale de la France. Il est probable que ce chantier lancé en 2009 et qui a déjà fait l’objet sous deux présidences et trois gouvernements de six lois successives connaîtra d’ultérieurs développements :

Cette avalanche législative a pu donner le tournis, d’autant que l’accouchement de plusieurs de ces lois a été chaotique et que chaque gouvernement a corrigé la copie du précédent, quand ce n’était pas le même gouvernement qui révisait une partie de ses choix.

Mais il est probable que nous entrons dans une phase de pause législative. Le cadre est fixé, c’est un millefeuille qui n’a finalement pas perdu de couche, nous passons à une phase d’application :

  • Des régions vont fusionner, entraînant mécaniquement des fusions dans les Drac. Il appartiendra aux nouveaux exécutifs régionaux issus des élections des 6 et 13 décembre de déterminer leur politique dans leurs domaines de compétence, y compris la culture qui demeure une responsabilité partagée. Ils auront également quelque influence sur le devenir des structures régionales pour le livre, dont la fédération, la FILL, vient de dresser ⦁    un utile état des lieux un utile état des lieux. Enfin c’est à l’échelle régionale que doivent se mettre en place les conférences territoriales d’action publique (CTAP).
  • Les responsabilités des départements demeurent inchangées : obligation de disposer d’une BDP pour tous sauf ceux de la première couronne d’Île-de-France dont la création de la métropole du Grand Paris n’entraîne pas pour l’instant la suppression. Mais ils auront à se repositionner dans un contexte de développement de l’intercommunalité.
  • L’intercommunalité connaît un sort paradoxal. Son développement est confirmé, les nombreuses modifications et extensions de périmètres vont dans un premier temps entraîner une phase de réorganisation et de redéfinition des compétences. Dans la plus grande partie du territoire national, ces modifications liées au nouveau seuil démographique vont intervenir au 1er janvier 2017 (voir les cartes départementales diffusées sur le site action-publique.gouv.fr).  Dans la zone urbaine de la grande couronne d’Île-de-France, la mise en place d’agglomérations d’au moins 200 000 habitants va intervenir au 1er janvier 2016.
  • Les 15 métropoles vont constituer autant de cas particuliers. Celles d’Aix-Marseille et du Grand Paris vont entraîner au 1er janvier 2016 la disparition des agglomérations préexistant sur leur périmètre, partiellement compensée par la création dans le Grand Paris d’établissements publics territoriaux et à Aix-Marseille de conseils de territoire.

Au bord de la crise de nerfs ?

Le climat dans lequel la réforme territoriale est mise en œuvre, en cette année 2015, est tout sauf serein. Des élus sont désorientés, des directions générales de collectivités tendues, et des responsables et équipes de bibliothèques (et de bien d’autres services) plongés dans les incertitudes et les craintes.

C’est que tous sont pris en tenaille entre d’une part une modification prochaine des périmètres et partant une redéfinition des compétences et d’autre part la diminution des moyens financiers des collectivités.

Et ce alors que ces dernières années les nerfs de chacun ont été mis à rude épreuve en raison des nombreuses péripéties qu’a connu cette réforme. S’agissant des modifications successives des périmètres intercommunaux, l’Association des Maires de France note dans son communiqué du 10 juillet 2015 que « ces contraintes et modifications successives suscitent une forte exaspération des élus et risquent aussi d’entraîner la paralysie des actions locales ».

Maintenant que le cadre est pour un moment fixé, le temps devrait être venu, quelle que soit la prégnance des contraintes budgétaires, de donner un contenu raisonnable et utile à cette nouvelle organisation territoriale de la France.

Pragmatisme et progressivité

En matière intercommunale et de mise en place des métropoles, les modifications de périmètres vont avoir pour conséquence de réunir des territoires où les compétences étaient définies et exercées différemment, où les historiques et les expériences divergent. La tentation peut être d’unifier a priori par le haut (extension des compétences) ou par le bas (retour aux communes)..

En matière de lecture publique, on peut avoir un mélange de bibliothèques intercommunales fonctionnant en réseau intégré, d’autres fonctionnant en réseau au moins informatique tout en étant demeurées communales, d’autres enfin ne connaissant encore aucune forme de coopération. Rajoutons l’intervention éventuelle de la BDP sur une partie des communes et le kaléidoscope est complet.

Comme je le développais dans mes Risques et enjeux de la nouvelle donne intercommunale  du 22 octobre 2014, il me semble nécessaire :

  • de sauvegarder les acquis, avant d’imaginer les étendre, en ne faisant subir aucune régression à l’organisation des bibliothèques ;
  • d’utiliser les nouveau périmètres avec pragmatisme et progressivité, sans esprit de système excessif, et en ne considérant pas les solutions impures comme ineptes. Les EPCI ont tout à fait la possibilité de modifier, d’ajuster quand c’est mûr les compétences et la façon de les exercer.

Il est donc permis de prendre son temps pour réfléchir, analyser, confronter, mobiliser les énergies dans l’élaboration de scénarios et la construction de projets.

Prendre son temps… sans en perdre. Car la loi impose ses calendriers qu’il faut bien respecter.

Deux calendriers et quelques autres

Au 1er janvier 2016 se mettent en place :

  • les nouvelles régions,
  • les nouveaux périmètres intercommunaux de l’unité urbaine de Paris, couvrant une partie de la grande couronne d’Île-de-France,
  • la métropole du Grand Paris et celle d’Aix-Marseille.

Au 1er janvier 2017 se mettent en place les nouveaux périmètres intercommunaux du reste du territoire national : c’est dès maintenant que les préfectures préparent les nouvelles cartes que, selon une circulaire du ministre de l’Intérieur du 27 août 2015, elles doivent présenter aux commissions départementales de coopération intercommunale au plus tard le 15 octobre 2015.

Le autres métropoles auront déjà été crées, la plupart le 1er janvier 2015, celle de Nice dès le 31 décembre 2011 et celle de Nancy est annoncé pour le courant de 2016.

Rien ne se fera du jour au lendemain.
Mais c’est dès maintenant que l’avenir se prépare… ou s’obère.

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Bibliothèques en territoires, 7 : Brève synthèse

Posted by Dominique Lahary sur 9 juin 2015

Où en sommes-nous de la réforme territoriale à la veille de l’été 2015 ? Il n’est pas malcommode d’y revenir brièvement

Préalables

Je ne me soucie ici pas de juger la réforme territoriale telle qu’elle est mise en œuvre, ce que je fais pour mon compte personnel en tant que citoyen, mais de réfléchir à l’impact qu’elle peut avoir sur les bibliothèques et aux opportunités éventuelles qu’elle offre.

Depuis le rapport Balladur de 2009 il y a eu bien des péripéties et il y en aura encore sous ce quinquennat et le suivant mais j’observe une tendance de fond : la perte progressive de substance des deux échelons créés par l’Assemblée nationale en décembre 1789 (la commune et le département) et la montée en puissance de l’intercommunalité (dont la métropole est une forme paroxystique) et de la région.

Le paysage antérieur du point de vue des bibliothèques : elles se sont glissées sans difficulté à tous les étages du millefeuille et cela ne fonctionne pas trop mal (avec un échelon sans bibliothèque mais avec de la coopération : la région). Avec une répartition entre les échelons pouvant s’exprimer en termes de subsidiarité.

L’épisode en cours de la réforme territoriale est quasi-achevé au sens on ne s’attend plus à aucun suspens majeur avant l’adoption définitive de la loi NOTRe : les seules incertitudes concernent le plancher démographique intercommunal de droit commun (hors zones peu denses et de montagne) : 15 000 ou 20 000 habitants et la Métropole du Grand Paris (sa date de création mais aussi bien d’autres éléments sinon son existence même),

La seule innovation est la métropole, dont les territoires seront les seuls à perdre totalement ou non un étage du « millefeuille » (le département).

Les autres simplifications s’exerceront en largeur et non en hauteur : réduction du nombre de régions et d’intercommunalités.

Dans l’immédiat il faut faire attention à la préservation des acquis intercommunaux dans les fusions et dissolutions d’intercommunalités.

Mais à terme il y a l’opportunité de faire progresser la coopération intercommunale, sous des formes très diversifiées, de la simple mise en réseau au transfert total des équipements. La souplesse de ce cadre permet pragmatisme et progressivité.

Les départements et métropoles auront à trouver leur voie, les premiers en se positionnant dans un contexte de montée de l’intercommunalité qu’ils peuvent favoriser, les seconds en imaginant des solutions adapté à leur territoire sans exclure des transfert méthodologique des départements. Par leur taille démographique, Paris, Lyon et Aix-Marseille se garderont d’une solution de transfert total des équipements.

Mais il faudra aussi investir la région comme espace de coopération, notamment dans le cadre des conférences d’action publique qui dans chaque région seront chargées de « favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics

Conclusion

Si, comme je le crois la lecture publique ne sera confortée et n’étendra ses service qu’avec davantage de mutualisation, la réforme territoriale fournit des occasions à saisir.

Plus que jamais, ce ne sera nulle part pareil : c’est la fin du jardin à la française institutionnel. Cela donne aux acteurs la liberté de vouloir, d’inventer et d’agir. Aux professionnels comme aux politiques.

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Ce texte est issu de mon intervention à la table ronde Faire de la réforme territoriale un moteur d’innovation de la politique de lecture publique ? lors des Estivales de l’Enssib, 18-19 mai 2015, intitulées Et vlan, la réforme territoriale : quid des bibliothèques ?

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Diaporama projeté au congrès de l’ABF le 13 juin 2015

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Bibliothèques en territoires, 6 : Inscrire les bibliothèques dans le medium bang territorial

Posted by Dominique Lahary sur 2 avril 2015

Le 22 avril 2014, je publiais un billet général sur la place que peuvent prendre les bibliothèques dans la réforme territoriale. Sous le titre Inscrire les bibliothèques dans le big bang territorial, je prenais acte de la déclaration de politique générale du premier ministre Manuel Valls devant l’assemblée nationale le 8 avril 2014 inaugurant ce qu’on a aussitôt appelé le « big bang territorial »;

Force est de constater qu’une partie de ces annonces ont fait l’objet de reculs successifs, le fait le plus notable étant l’abandon de la disparition des collectivités départementales. Le « big bang » est devenu un « medium bang ». Le millefeuille ne diminue pas en hauteur même s’il se simplifie en largeur avec la diminution du nombre de régions et d’établissements publics de coopération intercommunales, sauf dans celles des métropoles qui absorberont effectivement la totalité des compétences départementales sur leur territoire, ce qui n’est certain que pour Paris et Lyon.

Je réécris donc mon billet de l’an dernier après en avoir légèrement modifié le titre. Les passages nouveaux ou modifiés figurent en bleu :

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Il faut convenir que la déclaration de politique générale prononcée par gateau-millefeuille1le premier ministre Manuel Valls devant l’assemblée nationale le 8 avril 2014 a sonné comme un coup de tonnerre. La presse l’a tout de suite désignée, selon une métaphore hasardeuse, par l’expression « big bang territorial ». Il n’a pas fallu un an pour que son effet en soit émoussé au point qu’il est plus juste de parler de « middle bang ». Détaillons-le :

gateau-millefeuille2

  • deux fois moins de régions d’ici au 1er janvier 2017 et fin de leur clause de compétence générale,
  • les conseils généraux, rebaptisés conseils départementaux, perdent également leur clause de compétence générale ainsi que quelques compétences (essentiellement l’économie et les transports scolaires),
  • redécoupage intercommunal avec un seuil démographique de 20 000 habitants, ou moindre dans les zones à faible densité démographique.

Chacun peut avoir son opinion de citoyen sur des objectifs et je n’y échappe pas. Mais ce n’est pas ici mon propos.

[…]

En aucun cas la réorganisation territoriale de la France ne se fera sur la question des bibliothèques. Force est donc d’être opportuniste et, quelle que soit la solution retenue, tout faire pour y pousser le dossier. Et ce bien sûr dans l’intérêt public et non pour une perpétuation des bibliothèques pour elles-mêmes.

[…] Voyons ce que peut donner ce medium bang pour les bibliothèques. Traitons dans l’ordre de l’intercommunalité, du département et de la région avant de lier le tout.

Intercommunalité.

Le gouvernement entend revoir, sur la base des « bassins de vie », une carte intercommunale qui vient d’être déjà révisée dans le cadre de la réforme territoriale menée sous le gouvernement Fillon. Sachant qu’il n ‘y a jamais de périmètre idéal, ce critère a le mérite de prendre en compte l’ensemble des aspects de la vie des populations, ce qui permettrait à terme d’échapper à cette « démocratie du sommeil » dont parle Jean Viard. La lecture publique y gagne, dans ce seul cadre, de prendre sa place aux côtés des politiques de logement et de transport et de s’insérer dans un schéma global de maillage d’un territoire en services publics tenant compte des lieux de travail, d’étude, de services marchands, de culture, de sport et de loisir. Et suivant les territoires les lieux d’éducation peuvent, notamment par leurs bibliothèques, du primaire au supérieur, participer à la bonne échelle à des coopérations utiles. Le rêve, d’une certaine façon.

Si la carte intercommunale est à nouveau révisée, de nouveaux territoires seront appelées à se poser la question de l’intercommunalisation de la lecture publique. C’est une excellente chose sachant qu’un tel processus est toujours complexe et progressif.

Mais chaque extension de périmètre menace les acquis, ce qui est vrai pour les bibliothèques comme dans d’autres domaines. On le voit avec la future Paris métropole qui plonge dans l’incertitude les réseaux intercommunaux de Plaine commune en Seine -Saint-Denis  et Plaine centrale en Val-de-Marne, avec la métropole Aix-Marseille pour le réseau intercommunal de Ouest-Provence. Cela s’est aussi produit dans quelques communautés de communes.

Trois solutions se présentent :

  • le « retour aux communes », autant dire le gâchis ;
  • la conservation de l’acquis dans le même périmètre ce qui a l’avantage d’éviter le gâchis mais fragilise un réseau qui ne repose plus sur un échelon politique ;
  • l’extension au nouveau périmètre, ce qui semble idéal mais ne sera pas simple (changement d’échelle obligeant à Revoir la gouvernance, carnations d’habitudes de travail très différentes).

Tant que la nouvelle échelle demeure adaptée (j’ai évidemment des doutes sur Paris et Aix-Marseille), cette troisième solution semble la plu prometteuse. À condition d’adopter une démarche pragmatique et progressive : l’intercommunalisation des bibliothèques ce n’est pas un bloc monolithique mais un éventail de solutions alternatives ou progressives allant de formes de coopération légères au transfert total en passant par la mise en réseau avec carte unique et navette. Je renvoie à ma Lecture publique intercommunale en 10 leçons.

Département

Voilà donc que replonge à nouveau dans les profondeurs d’un oubli provisoire le serpent de mer de la suppression des départements qui a des partisans et des adversaires dans tous les camps politiques (à l’exception semble-t-il des communistes tous opposés et d’EELV totalement partisan).

Cela simplifie la réflexion sur le devenir des missions des bibliothèques départementales, opportunément rappelées par l’Association des directeurs de bibliothèques départementales de prêt (ADBDP) dans un communiqué du 25 févier 2015.

[…]

Un intéressant rapport de l’Inspection générale des bibliothèques, principalement du à la plume de Jean-Luc Gautier-Gentès, avait auparavant reconnu « les bibliothèques départementales de prêt indispensables autrement » […].

Rappelons – à grands traits leur acquis, au risque d’en oublier :

  • conseil et accompagnement de projet : c’est l’ingénierie mise au service des autres collectivités ;
  • fourniture de documents (et maintenant de ressources électroniques) aux bibliothèques : c’est de la mutualisation par un tiers, c’est-à-dire une solidarité territoriale par le biais d’une collectivité de périmètre supérieur ;
  • action culturelle, entre intervention du Conseil général comme acteur direct et mutualisation par un tiers ;
  • formation des personnels bénévoles et salariés ;

sans oublier l’appréhension du maillage territorial dans sa totalité, jusqu’au zones les moins denses et aux communes ou communautés de communes les moins peuplées, les plus éloignée d’un centre urbain ou même d’un bourg.

Cet acquis est assis sur une compétence obligatoire, la seule relative aux bibliothèques présente dans la loi française : prenons garde qu’elle n’explose par mégarde. Il appartient aux nouveaux exécutifs départementaux qui viennent de se mettre en place de les prendre en compte.

Cet acquis peut également en partie se diffuser aux communautés de communes et d’agglomérations.

Quant aux grandes agglomérations et métropoles héritant d’une périphérie rurale, l’ingénierie, l’expérience et les services bédépistes ont quelque chose à leur transmettre, dès lors que le transfert total des équipements n’est pas décidé.

Région

J’ai déjà abordé ici et ce que j’ai appelé « l’introuvable échelon régional » en matière de bibliothèque. Diverses propositions d’organisation de la lecture publique à cette échelle avant et après guerre n’ont jamais abouti avant que Jean Gattegno, directeur du livre, ne suscite au début des années 1980 les agences de coopération entre bibliothèques, qui n’ont survécu que dans la mesure où elles ont trouvé appui auprès de la collectivité régionale, et dont la plupart sont aujourd’hui des organismes de l’interprofession du livre, voir au-delà. Les 21 structures régionales pour le livre sont réunis dans la FILL (Fédération interrégionale pour le livre et la lecture) en 2006, transformation de la FFCB (Fédération française de coopération entre bibliothèques) qui avait été créée en 1985.

Il y a donc un acquis régional en matière de bibliothèques, même s’il est disparate et éclaté : valorisation du patrimoine écrit, conservation partagée des ouvrages pour la jeunesse, catalogues collectifs spécialisées ou non, formation continue et journées d’étude, etc. Et le caractère interprofessionnel de la plupart des structures régionales pour le livre est une richesse supplémentaire, quand ce n’est pas au prix de la dilution, même si les bibliothèques sont aussi au carrefour d’autres interprofessionnalités que celle du livre.

Mais sur la scène régionale comptent aussi des centres urbains et agglomérations importantes, en particulier par le biais des « grandes bibliothèques en région », dont celles qu’un dispositif transitoire de subvention d’investissement exceptionnel de l’Etat a dorées de l’appellation BMVR (bibliothèques municipales à vocation régionales). Certes cette appellation, véritable oxymore institutionnel, n’a été l’occasion de formaliser aucune vocation territorialement étendue décidée par une collectivité municipale ou intercommunale ou imposée par la loi. Il n’en reste pas moins qu’il existe, dans différentes régions, des bibliothèques suffisamment importantes par leur passé et leur configuration actuelle pour exercer un rayonnement au-delà de leur commune et même de leur agglomération. Avec Lectura, on a même vu à l’échelle d’une région se constituer un réseau des huit « villes centres de Rhône-Alpes ». La montée en charge des métropoles va confirmer ce phénomène : les espaces régionaux sont polarisés autour de pôles urbains qui, dans le domaine des bibliothèques comme dans d’autres, les structurent en grande partie.

Il y a donc des formules à trouver pour que ces établissements jouent pleinement leur rôle structurant en servant les usagers sur un périmètre élargi et en remplissant les tâches correspondant à leurs moyens et compétences, dans une logique de coopération.

[…]

Reste une question lancinante, vigoureusement rappelée par certains milieux communaux ou départementaux depuis l’annonce choc du Premier ministre : comment éviter que les zones rurales ne soient délaissées ? Et qui a fait l’objet d’un rapport (texte, synthèse) intitulé Nouvelles ruralités le grand pari, remis en décembre 2013 par Jean-Paul Dufrègne, qui fut Président du Conseil général de l’Allier jusqu’en mars 2015, dans le cadre d’un groupe de travail réunissant 31 Conseils généraux pour « préparer l’avenir des espaces faiblement métropolisés ».

C’est une question sérieuse, qui met en jeu le principe d’égalité d’accès aux services public, de continuité territoriale. Tout doit être fait pour la garantir. En matière de lecture publique, cela s’appelle maillage (une bibliothèque toutes les demi-heures), complémentarité, mise en réseau, prêt entre bibliothèques, portails et catalogues collectifs, coopération. Avec une idée simple : il n’y a pas de grands et de petits, mais objectivement un seul maillage du territoire, cogéré par des collectivités partenaires et qui a besoin d’une combinaison de proximité et d’attractivité.

La perspective d’une diminution du nombre de régions renforce cet impératif mais confirme ce que je ressens depuis le début de la démarche de réforme territoriale initiée avec la mission Balladur (2008-2009) : la région est un espace stratégique essentiel, dont les bibliothèques ne sauraient être absentes, même si cela n’a pas de sens de créer des bibliothèque régionales. Il faut déconnecter la notion de réseau de celle d’établissement et relativiser la notion de tête de réseau.

La fin du « jardin à la française » : et si ce n’était « nulle part pareil » ?

Nous avons ici esquissé plusieurs pistes, au-delà du renforcement de l’intercommunalité : affirmation de l’échelon régional mais sans trancher dans un éventail de missions, affirmation des grandes bibliothèques en région, maintien des activités et méthodes bédépistes avec leur éventuel transfert dans des métropoles et, sous certaines formes, dans d’autres périmètres intercommunaux […].

Et si ce n’était « nulle part pareil » ? Convenons que le « jardin à la française » qui voudrait que l’organisation des puissances publiques sur le territoire français, mises à part certaines terres d’outre-mer, soit uniforme, est déjà mort deux fois : quand lors des premières lois de décentralisation des années 1980 la clause de compétence générale a été conférée aux départements et aux régions (chacun a pu alors développer les politiques de son choix sans limitation) puis avec la loi Chevènement de 1999 sur l’intercommunalité (les textes ont permis à chaque établissement public de coopération intercommunale de choisir une partie de leur compétence et dans tous les cas de définir librement l’intérêt communautaire circonscrivant chaque compétence exercée).

Nous allons probablement vers une diversification des solutions d’une région à l’autre. C’est une bonne nouvelle : cela rend l’initiative aux acteurs locaux et les met en capacité d’inventer les solutions les plus adaptées à chaque territoire. Il faut en être. Avec ardeur et imagination.

Que reste-t-il de l’État ?

Et si c’était la clause compétence générale de l’Etat qu’il fallait supprimer, demande malicieusement Philippe Laurent, maire de Sceaux, président du CSFPT (Conseil supérieur de la fonction publique territoriale) et ancien président de la FNCC (Fédération nationale des collectivités territoriales de la culture).

En matière de bibliothèques, on ne voit pas ce qui, après un éventuel big bang territorial, devrait être retranché à la liste des responsabilités que l’ABF a dressée dans son manifeste La bibliothèque est une affaire publique du 2 mars 2012   :

  • « attribuer aux établissements nationaux les moyens de remplir leurs missions,
  • soutenir l’effort des collectivités territoriales pour la création et la rénovation d’équipements physiques et de services immatériels, encourager les services innovants,
  • agir pour le développement de la lecture,
  • impulser au niveau national une politique de numérisation et de mutation numérique des bibliothèques,
  • coordonner l’évaluation nationale de tous types de bibliothèques,
  • développer les bibliothèques et centres de documentation dans les établissements d’enseignement,
  • faciliter l’accès par les bibliothèques aux ressources numériques payantes, en aidant à la coordination des collectivités territoriales et des établissements d’enseignement supérieur, et en mettant en place avec les principaux éditeurs de ressources scientifiques en ligne des licences nationales,
  • mettre en place un organisme fédérateur jouant un rôle d’observation et de préconisation, analogue à celui qui a été rempli de 1989 à 1999 par le Conseil supérieur des bibliothèques ».

En matière de lecture publique, outre la part que la BnF et la BPI doivent continuer à jouer dans la coopération, il faut rappeler que la région est aussi le périmètre de l’action concentrée du ministre de la culture, avec ses conseillers livres et lecture de la Drac, qui jouent un rôle de conseil et d’instruction de dossiers de subvention dont le toujours nécessaire concours particulier.

Subsidiarité, solidarité, politiques publiques

schema-millefeuille1Dans les lignes précédentes, je n’ai rien fait d’autre que redessiner un millefeuille à peine moins épais que l’actuel ! C’est que diminuer le nombre de région fait agir en largeur, non en épaisseur. Tout juste avons-nous indiqué comment pouvait se répartie l’acquis départemental, dans l’hypothèse où cet échelon politique disparaîtrait : service régional de lecture publique, métropoles, communautés d’agglomérations, fédérations de communautés de communes.

C’est une façon de souligner qu’il n’y a pas de raison sérieuse de ne pas continuer à faire des bibliothèques (comme sans doute de la culture en général) une compétence partagée entre types de collectivités différents. Si les choses sont convenablement gérées, ce n’est pas une cause de gaspillage et de déperdition d’énergie mais au contraire une condition d’efficience et d’efficacité, pour autant qu’on se fonde sur deux principes : subsidiarité et solidarité.

schema-millefeuille2La subsidiarité veut que chaque type de collectivité accomplisse ce qui est plus efficace à son échelle, et rien d’autre. La solidarité veut que les efforts financiers supportés à tour de rôle soient soutenus à une échelle plus large (c’est tout le sens des subventions d’investissements qui sont une sorte de tontine rotative) et que les plus faibles soient secourus par les plus forts, ce qui plaide pour l’attention aux espaces périphérique en milieu rural… et urbain ! En ce sens, les financements croisés sont vertueux.

Mais cette répartition ne saurait se limiter à un agencement technique ou financier. Les bibliothèques ne prennent leur sens que comme outils de politique publique. Il s’agit de politique publique partagée, et il appartient à chaque échelon d’inscrire son action dans le domaine des bibliothèques « au croisement des politiques culturelles, sociales, éducatives », selon la formule du manifeste de l’ABF cité plus haut, ce qui est possible même s’il ne dispose pas d’une clause de compétence générale.

Structures et fonctions, local et global

Il est normal que l’annonce du « big bang » puis sa dégradation en « medium bang » provoque des réactions défensives de à part des structures qui se sentent menacées – au niveau politique comme dans les milieux professionnel. Et qu’à l’inverse les structures semblant confortées prennent des attitudes conquérantes.

Mais nous sommes là dans la défense des structures. Il est d’intérêt public de s’intéresser à la défense des fonctions et des missions. Il est possible que la reconfiguration de l’organisation territoriale de la France, quelle qu’en soit la physionomie finale, se traduise par une amélioration de la gestion de la lecture publique et au-delà la prise en compte des bibliothèques de toutes natures.

Cette amélioration ne sera constatée que si le dynamisme des pôles ne se faut pas au détriment des périphérie (osons concilier Christophe Guilluy et Michel Lussault !); que si un bon niveau de mutualisation ne contrarie pas un maillage du territoire garantissant à chacun une égalité d’accès ; que si les méthodes de management concilient l’efficacité en réseau et la motivation de chacun ; que si les services physiques et numériques en réseau sont gérés chacun à la bonne échelle tout en facilitant de » bons services sur place ; si la simplification de se traduit pas par plus de verticalité mais plus d’horizontalité ; bref si sont conciliés à tous les niveaux le global et le local. J’ai idée que cela ne vaut pas que pour les bibliothèques !

Billets précédents de la même série
(tous affichables avec cette requête)

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial (2008-2010)

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Bibliothèques en territoires, 5 : Risques et enjeux de la nouvelle donne intercommunale

Posted by Dominique Lahary sur 22 octobre 2014

Après avoir examiné l’échelon départemental , je me dois naturellement de traiter des régions. Mais les échéances ne se présentent pas toutes dans un ordre logique. C’est en ce moment que se joue le nouveau redécoupage intercommunal. Il me faut donc revenir sur un sujet que j’ai introduit avec mes 10 leçons.

En 2013 avait déjà été mise en place une nouvelle carte, établie par des commissions départementales de coopération intercommunale sous la houlette des préfets. Le Premier ministre Manuel Valls a, lors de sa déclaration de politique générale du 8 avril 2014, annoncé un nouveau remaniement de cette carte sur la base des « bassins de vie ».

Deux processus parallèles sont lancés : d’une part la création des métropoles (celles de droit commun et les trois cas particuliers que constitueront Paris, Lyon et Aix-Marseille), d’autre part l’établissement de nouvelles cartes des communautés de communes et d’agglomération, sous l’égide des préfets qui pilotent avec une commission d’élus la révision du schéma départemental de coopération intercommunal établi fin 2013. En Ile-de-France, c’est le préfet de région qui préside à l’élaboration d’un schéma régional de coopération intercommunale d’ici au 28 février 2015.

Extrait de la carte établie par le Préfet d'Île-de-France

Extrait de la carte établie par le Préfet d’Île-de-France

Sauvegarder les acquis

Dans l’immédiat, ces deux processus sont susceptibles de mettre en péril des réseaux intercommunaux de lecture publique répondant à un éventail de formules dont la minimale est la mise en commun virtuelle des collections par un catalogue commun et une carte d’emprunteur valable partout, et l’optimale est le transfert de l’ensemble des équipements à l’établissement public de coopération intercommunale (pour autant qu’il se traduise par des services communs).

L’IABD a publié le 11 octobre un Appel pour la préservation des acquis en matière de réseaux intercommunaux de bibliothèques qu’il convient de relayer largement.

Les menaces sont de deux ordres :

  • soit le périmètre du réseau intercommunal se retrouve noyé dans un ensemble plus vaste,
  • soit il se trouve coupé en deux voir trois morceaux, chacun étant appelé à rejoindre des regroupements intercommunaux distincts.

Dans le premier cas, le risque est un retour à une pure gestion communale des établissements et/ou des services qui représenterait une importante régression. Or l’extension du réseau à l’ensemble du nouveau périmètre est soit malaisée, en tout cas dans l’immédiat, soit peu imaginable. Je pense naturellement à la situation des réseaux totalement intercommunaux de Plaine commune te Plaine centrale dans Paris métropole, et du SAN Ouest Provence dans la métropole Aix-Marseille leur taille est telle qu’on imagine difficilement, comme je l’indiquais dans mes Questions d’échelle, une extension du modèle.

Il faut donc trouver la formule permettant à ces réseaux de subsister avec une assise la plus légitime possible, c’est-à-dire une assise politique. Cela pourrait faire partie des compétences déléguées aux « conseils de territoire ». Des discussions serrées se mènent entre représentants élus sur cette question. N’oublions pas que parmi les enjeux de ces débats, il y a les réseaux de lecture publique !

Mais ce risque de dilution ne se présentent pas que dans les métropoles. dans d’autres territoires, au gré des nouveaux périmètres des communautés de communes ou d’agglomérations qui sont dessinés par les préfets de région, des réseaux de bibliothèques doivent être préservés mêmes si les conditions ne sont par remplies dans l’immédiat pour les étendre. Puisse un esprit de pragmatisme inspirer les décideurs.

Les solutions en cas de démantèlement des territoires intercommunaux sont encore plus complexes à définir :

  • maintien d’un réseau dans chaque portion désormais séparée, avec une optique pragmatique d’extension à chaque nouveau périmètre intercommunal si cela semble opportun. Cette option oblige à un montage complexe de séparation technique et financière du réseau informatique de gestion ;
  • survie d’un réseau informatique à cheval sur deux ou trois périmètres intercommunaux, avec la même optique d’extension future éventuelle, cette option pouvant être considérée (ou apparaître rétrospectivement) soit comme une mesure transitoire, soit commune une mesure durable de mutualisation inter-intercommunale.

Dans les deux cas, serait distingué le réseau technique (logiciel de gestion), avec maintien ou non d’une mutualisation du service (l’usager a droit ou non à tout ce qui est référencé dans le réseau), et les périmètres de gestion des équipements et personnels qui peuvent difficilement transcender les nouvelles frontières intercommunales.

Utiliser les nouveaux périmètres avec pragmatisme et progressivité

La nouvelle carte intercommunale qui va être mise en place courant 2015 va se traduire par un élargissement important des périmètres, par le jeu des minima démographiques : 200 000 habitants à proximité de Paris métropole (article 12 de la loi de modernisation de l’action publique et affirmation des métropoles) 20 000 habitants ailleurs sauf en zone montagneuse, (article 14 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, à examiner par le Sénat fin décembre). Des périmètres tels que dans certains départements, on ne comptera parfois que trois ou quatre communautés de communes ou d’agglomérations.

Ce renforcement de l’intercommunalité, qui est à l’évidence, depuis la loi dite « Chevènement » de 1999, une tendance forte, peut être un atout pour la lecture publique mais aussi pour les missions patrimoniales des bibliothèques. « L’intercommunalité est une voie majeure de développement des bibliothèques territoriales. Elle permet à la fois des formes diversifiées de mutualisation et une amélioration des services au public » écrivait l’IABD dans son document sur la décentralisation publié par le Sénat en décembre 2012.

Chacun conviendra que les moyens des collectivités territoriales ne vont pas se multiplier dans les années qui viennent. Conforter des services publics sera souvent les mutualiser. Développer des services nouveaux requerra souvent des échelles plus vastes que les périmètres intercommunaux.

Nous disposons d’un recul suffisant pour affirmer sans hésitation que les bibliothèques se prêtent parfaitement à un traitement intercommunal. Le public peut y gagner, par une extension des services rendus. La gestion également peut y gagner, par toute une série de formes de mutualisation humaine technique, logistique.

J’ai écrit en codicille à mes 10 leçons sur la lecture publique intercommunale que le transfert total des équipements permettait un optimum de mutualisation. Mais aussi dans mes Questions d’échelle que tous les périmètres n’étaient pas adaptées à une gestion commune intégrale.

La souplesse même du cadre intercommunal, avec une grande latitude de définition de l’intérêt intercommunautaire, autorise un grand éventail de solutions dont le socle est la mutualisation des services. Ne voir que le transfert intégral des équipements risque de braquer inutilement quand une telle solution ne semble pas à portée. C’est pourquoi je ne cesse de dire que l’expression « prendre la compétence lecture publique » n’a pas de sens. Il appartient au contraire à chaque conseil communautaire de puiser dans la variété des formules possible celle qui lui paraît convenir à un moment donné.

Il convient également de considérer l’intercommunalisation comme un processus qui s’étale dans la durée et s’accommode d’une gestion par étapes, soir parce que celles-ci ont été préalablement définies, soit, ce qui n’a rien d’indigne, parce qu’on découvre pas à pas comment aller plus loin. Au demeurant, on sait bien que « l’entrée en réseaux » des équipes ne peut être que progressive.

l convient enfin de ne jamais confondre intercommunalisation et perte de la proximité : au contraire, la coopération et le cas échéant à gestion intercommunale peuvent consolider un maillage du territoire approprié qui, pour ne laisser aucune population à l’écart, réclame une bibliothèque toutes les demi-heures.

Il n’est pas interdit de concilier l’ambition et la vision avec le pragmatisme et la progressivité. C’est à condition que, dans le domaine des bibliothèques comme, j’imagine, dans bien d’autres segments de l’action publique locale, la nouvelle donne intercommunale pourrait permettre à la fois de pérenniser et d’améliorer les services publics.

Complément du 6 novembre 2014

Une fiche du site Collectivités-locales.gouv.fr, portail du gouvernement pour les collectivités, traite de la fusion des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Elle analyse et synthétise les dispositions issues des lois n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et n°2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale.

La règle générale est que la fusion d’EPCI conduit à un transfert au bénéfice de l’EPCI issu de la fusion de l’intégralité des compétences obligatoires, optionnelles et facultatives dont les EPCI existant avant la fusion étaient titulaire. Mais une période transitoire de deux ans est possible pour les compétences affectées d’un intérêt communautaire et les compétences facultatives : les bibliothèques ressortissent généralement de l’un et/ou l’autre cas.

Est également la restitution aux communes des compétences, ce qui n’est pas à souhaiter. Dans tous les cas, il faut considérer avec attention la façon dont les compétences sont définies dans les statuts des EPCI et les mettre en relation avec les disposition du Code général des collectivités territoriales relatives aux compétences des EPCI.

Billets précédents de la même série

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

Sujets à traiter dans mes prochains billets : la région, l’État, la contradiction entre tendances lourdes et chaos momentanés, enfin un retour sur la problématique d’ensemble.

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial (2008-2010)

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Bibliothèques en territoires, 4 : Une compétence obligatoire départementale à la croisée des chemins

Posted by Dominique Lahary sur 30 septembre 2014

Ce fut peut-être la plus grosse surprise du « big bang territorial » annoncé par le Premier ministre Manuel Valls lors de son discours d’investiture du 8 avril 2014 : la suppression possible des conseils généraux… à l’’horizon 2021. Annonce confirmée par le Président de la République lui-même dans son intervention télévisée du 6 mai 2014 sur RMC et BFM-TV : « Je pense que les conseils généraux ont vécu. » Autrement dit, les départements comme collectivités territoriales à part entière.

Semblait soudain condamné un échelon certes pas si atavique que la commune, crée par l’Assemblée nationale le 14 décembre 1789 sur la base des paroisses ecclésiastiques ou fiscales, mais qui allait, depuis le vote de la même assemblée le 22 décembre 1789, structurer durablement notre territoire imaginaire, géographique, administratif et politique, à portée bien connue d’une journée de cheval.

La France magnétique. Photo D. Lahary

La France magnétique, puzzle. Photo D. Lahary

En réalité, depuis 1789, le département fut surtout, et va sans doute demeurer, un échelon d’administration déconcentrée de l’État lui-même, dominé par la figure emblématique du Préfet. Lequel, tout en exerçant le pouvoir de l’Etat à portée de cheval, présidait une assemblée demeurée obscure dans l’esprit des citoyens : le « conseil général ». Étrange appellation. De même que le verbe « aller »se conjugue sur trois racines différentes (« all- », « v- », « ir- »), le « département » politique se cache derrière le « général » et le « cantonal ».

On a oublié que la Révolution avait institué des « conseils généraux » à trois échelons différents : le département, le district (subdivision de ce dernier), la commune. L’assemblée du district a disparu avec celui-ci, celle de la commune a été rebaptisée « conseil municipal » et l’adjectif « général » n’a finalement subsisté qu’à l’échelle départementale, témoin d’une histoire enfouie.

Le département n’a véritablement accédé au statut de collectivité territoriale à part entière qu’au début des années 1980 avec l’acte 1 de la décentralisation, en même temps que la toute récente région. Il fut comme elle pourvu d’une clause de compétence obligatoire en même temps que de compétences obligatoires issues de transferts de l’Etat.

Mis en cause par le rapport Attali de 2008, il a finalement survécu à la réforme territoriale de 2010. A cette occasion, son rôle spécifique a été réaffirmé dans nombre de discours et rapports, deux mots clés revenant avec insistance : « solidarité » et « proximité ».

Ce sont ces deux mêmes mots qui fondent la résistance à la disparition de la collectivité départementale avec l’adjonction d’un troisième : la ruralité. Des élus ont supplié que le département subsiste au moins dans les départements ruraux. Le Parti radical de gauche en aurait fait une condition à sa participation au second gouvernement dirigé par Manuel Valls depuis le 25 août 2014.

Ce dernier a énoncé le 19 septembre 2014, lors de sa seconde déclaration de politique générale  les trois destins alternatifs qui attendent les actuelles collectivités départementales :

  • « Dans les départements dotés d’une métropole – comme Lyon, par exemple, la fusion des deux structures pourra être retenue.
  • Lorsque le département compte des intercommunalités fortes, les compétences départementales pourront être assumées par une fédération d’intercommunalités.
  • Enfin, dans les départements – notamment ruraux – où les communautés de communes n’atteignant pas la masse critique, le conseil départemental sera maintenu, avec des compétences clarifiées. »

Voilà qui complique singulièrement le traitement des compétences obligatoires des départements, dont celle relative aux bibliothèques départementales dites « de prêt ». Par son projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui doit être examiné par les chambres cet automne, le gouvernement propose le transfert au régions des routes départementales, du transport scolaire et de la gestion matérielle des collèges d’ici 2017, mais aucune autre mesure n’est encore programmée. Les départements se voient privés de leur clause de compétence générale. Ils exercent des « compétences de solidarité sociale et territoriale ».

Quelle compétence obligatoire ?

Les départements sont chargés depuis le 1er janvier 1986, dans le cadre de l’acte I de la décentralisation, d’une compétence obligatoire en matière de bibliothèque qui demeure sans contestation aucune, bien qu’elle ne soit pas rappelée dans le projet de loi que je viens d’évoquer. Elle figure, non dans le Code général des collectivités territoriales, mais dans le Code du patrimoine, où sont recueillies plusieurs dispositions législatives et réglementaires relatives aux bibliothèques territoriales. Sa formulation est lapidaire : « Les bibliothèques centrales de prêt [BCP] sont transférées aux départements. Elles sont dénommées bibliothèques départementales de prêt [BDP] ».

L’Etat s’est ainsi défait d’établissements dont il a mis 40 ans à doter chaque département, à l’exception de Paris et de la première couronne d’Île-de-France. Le concept original (il n’y à d’équivalent très approximatifs qu’en Allemagne et au Québec) a été formulé par l’ordonnance n° 45-2678 du 2 novembre 1945, signée par Charles de Gaulle soi- même. Le préambule proclame que « L’entretien d’une bibliothèque publique dépasse les possibilités budgétaires de la plupart des petites communes, notamment de celles dont la population municipale est inférieure à 15 000 habitants. Il est nécessaire que l’État vienne en aide à ces communes. »

Comme dans les domaines de l’aide sociale, des archives ou de la gestion des routes, il s’agit d’une compétence rendue obligatoire par transfert de l’État. C’est aussi une compétence exclusive, qu’aucun autre niveau de collectivité territoriale ne peut actuellement assumer.

A l’instar de toutes les compétences relatives aux bibliothèques figurant dans le Code du patrimoine, elle ne porte pas sur l‘exercice d’une politique mais sur la gestion d’un service : la « bibliothèque départementale de prêt ».

Une lecture minimaliste conduirait à considérer que, dans le cadre de la libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution), les départements peuvent faire ce qu’ils veulent du service transféré, y compris le vider de son contenu en ne lui attribuant plus ni moyens ni missions, ce que seule la Réunion a osé.

Une autre lecture consiste à prendre en compte les missions du service transféré. Il existe deux manières de le faire :

  1. en ne prenant en compte que l’ordonnance de 1945, seul texte à valeur législative relatif aux BCP antérieur aux textes de décentralisation ;
  2. en prenant en compte les quatre circulaires ministérielles successives aux Préfets et directeurs de BCP, et tout particulièrement la dernière, la circulaire DLL 6 n°85-47 du 1er août 1985 signée par le directeur du Livre et de la lecture Jean Gattégno.

La première lecture est malaisée car l’ordonnance n’énumère que des moyens aujourd’hui dépassés (« un bibliothécaire directeur, un sous-bibliothécaire, un secrétaire dactylographe, fonctionnaires de l’État, un chauffeur auxiliaire ») et, non dans le corps de l’ordonnance mais dans son préambule, une mission vague et en partie dépassée (« un dépôt temporaire et renouvelable de livres », « notamment [dans les communes] dont la population municipale est inférieure à 15 000 habitants »).

La seconde lecture conduit à prendre en compte l’évolution du rôle et des méthodes des BCP telles qu’elles ont évolué de 1945 à 1985. La circulaire de Jean Gattégno recommande de privilégier la fourniture de documents à des bibliothèques plutôt que le prêt direct aux populations par bibliobus, et étend les missions des BCP au conseil, à la formation et à la coopération à l’échelle départementale

Cette lecture est compatible avec le principe de libre administration des collectivités territoriales : il appartient aux départements de poursuivre cette évolution dans le cadre de leur propre politique. C’est ce qu’on largement fait la plupart d’entre eux en développant les moyens mis à la disposition des BDP et en faisant évoluer leurs méthodes et leur missions.

A quoi sert une BDP ?

On pourrait, alors que l’échelon départemental se brouille et est appelé à s’évaporer en partie, se demander s’il est bien utile que subsistent sous une forme ou sous une autre des BDP. Le grand directeur du Livre et de la lecture que fut Jean Gattégno avait imaginé une telle disparition dès 1984 : « D’une certaine façon, on pourrait dire que l’ambition des BCP est de disparaître au profit d’un tissu suffisamment riche, suffisamment nourri de bibliothèques municipales [1]».

Mais est paru à point nommé, en novembre 2013, un important rapport de l’Inspection générale des bibliothèques (IGB), coordonné par Jean-Luc Gautier-Gentès, sous le titre Les Bibliothèques départementales de prêt : indispensables autrement. Il constitue un irremplaçable état des lieux prospectif des BDP au moment où le sort des collectivités départementales auxquelles elles étaient attachées depuis 28 ans se brouille.

Citons un extrait de la synthèse liminaire :

« Les BDP ont quatre raisons d’être, intimement liées les unes aux autres :

  • faire émerger des bibliothèques municipales ou intercommunales efficaces ;
  • apporter un appui aux communes et EPCI et à leurs bibliothèques ;
  • créer et animer, pour le profit de chacune de ses composantes, un réseau départemental ;
  • mettre leur expertise au service des politiques départementales. »

Il n’est aucune de ces raisons d’être qui ne conserve toute sa validité. À commencer par la première; malgré les progrès considérables accomplis depuis quarante ans, la France reste insuffisamment équipée en bibliothèques municipales ou intercommunales susceptibles de répondre aux besoins et attentes de la population, en particulier dans les zones rurales et périurbaines. Seuls sont appelés à évoluer, s’agissant de ces quatre missions des BDP, les proportions, les périmètres et les types d’appui. Les proportions : le prêt de documents a décru, décroîtra au profit de la prestation d’autres services. Les périmètres : à la notion de réseau de la BDP, doit être substituée celle de réseau départemental, toutes les bibliothèques du département ayant vocation à y prendre part, d’une manière ou d’une autre. Les types d’appui : celui-ci doit être adapté aux besoins de chaque territoire, commune, EPCI, « pays » ou canton, aux besoins de chaque équipement ; s’agissant de l’apport en documents, toute sa place doit désormais être faite aux ressources numériques ; le champ de l’expertise des BDP doit s’élargir, et dans certains domaines, son niveau doit s’élever. »

On voit par les deux premiers items que l’hypothèse de Jean Gattégno est implicitement invalidée parce que le travail ne serait pas achevé. Non, l’effort conjugué de l’État et des départements n’a pas suffit pour que le maillage territorial soit achevé, pour que les modernisations nécessaires aient été entreprises partout. Toute idée d’achèvement est d’ailleurs illusoire : ce qui est resté en l’état à l’heure où Jean Gattégno s’exprimait n’est plus adapté aux besoins d’aujourd’hui. L’aide incitative demeure utile pour que les communes et leurs groupements investissent et adaptent.

Mais le troisième item est d’un tout autre calibre : en prônant l’animation d’un « réseau départemental », l’IGB plaide en fait pour l’abandon du traditionnel plafond démographique communal d’intervention (passé depuis 1945 de 15 000 à 20 000 puis à 10 000 habitants) auquel un certain nombre de BDP, mais pas toutes loin de là, ont déjà procédé. Pareille recommandation est heurtée de plein fouet par la perspective de survie des seuls « départements ruraux ».

Il est évident que l’histoire des BCP/BDP a eu en grande partie liée avec la problématique de la lecture publique rurale. Mais, au cours des vingt dernières années, en fonction naturellement des contextes locaux, cette focalisation a été surmontée dans un certain nombre de départements, avec des partenariats entre le départements et des communautés d’agglomérations, des présences physiques de lieux départementaux ouverts à la population comme à Marseille ou Montpellier, enfin à des réseaux de service intégralement départementaux comme les catalogues collectifs du Jura, du Haut-Rhin et du Val-d’Oise.

Au demeurant, avec la montée de l’intercommunalité, toute référence à un plafond démographique communal me semble totalement obsolète et le sentiment de perte que peuvent éprouver certaines BDP lorsque se constitue un réseau intercommunal englobant certaines de leurs « communes desservies », pour compréhensible qu’il soit, me semble devoir être surmonté. En schématisant à l’extrême, on pourrait identifier deux tendances opposées.

La première, qu’on pourrait qualifier de « bécépiste prégattégnienne », tend à organiser la dépendance de chaque point desservi. Elle permet de garantir un certain niveau service grâce aux moyens départementaux mais ne stimule pas une prise en charge politique locale ni l’organisation des territoires en réseaux intercommunaux. L’intercommunalité détricote leur empire.

La seconde, s’appuyant souvent sur les démarches de territorialisation engagées dans les années 2000 par un certain nombre de conseils généraux, a au contraire consisté à encourager une structuration de l’espace départemental sur une base intercommunale et/ou à partir de bibliothèques têtes de réseau. L’intercommunalité fait souvent partie de leur stratégie.

Dans la situation incertaine où sont aujourd’hui plongés les services départementaux, on pourrait penser que les BDP les plus assurées de leur avenir sont les premières, puisqu’elles ont su se rendre indispensables, tandis que les autres risquent une fois le travail accompli de donner raison à la vision de Jean Gattégno. Allons plus loin dans la réflexion avec un maître-mot : la subsidiarité, en d’autres termes la recherche de l’échelle la plus pertinente pour chaque tâche ou mission. C’est un principe essentiel de bonne administration, qui au fond justifie ou devrait justifier l’organisation territoriale d’une nation.

Mais j’y ajoute un postulat que j’ai souvent défendu : les bibliothèques sont des instruments de politique publique. D’une politique sectorielle, qu’on nomme en mauvais jargon, faute de mieux, la « lecture publique ». Mais aussi de politiques plus larges culturelles : éducatives, sociales, etc. La combinaison de ces deux principes consacre la lecture publique comme une compétence partagée, principe continûment admise pour la culture dans son ensemble (article 73 IV de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, article 18 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République). Il revient à chaque niveau de collectivité de prendre sa part de cette compétence partagée en assumant les responsabilités relevant le plus efficacement de son périmètre.

Dans cette perspective, les départements ont été dans leur rôle en encourageant le développement communal et intercommunal des bibliothèques par leurs conseils et leurs aides financières tout en assurant des tâches spécifiques dans une logique de subsidiarité (notamment l’expertise, la formation, la fourniture de supports documentaires physiques et, de plus en plus, numérique).

En d’autres termes : au-delà du rôle d’incitateur à la création d’équipement et à la construction de réseaux, auquel il n’est pas encore raisonnable de fixer un terme, un échelon de subsidiarité placé jusqu’ici à l’échelle départementale conserve toute sa validité.

Un, deux, trois, cent destins ? L’héritage de la « bédépie »

Soient les trois destins qui attendent (pour le moment) nos conseils généraux.

Le maintien des « départements ruraux », formule qui, selon des territoires, coule de source ou non, sent son statu quo. Pour les BDP, voilà qui rassure. Même renforcées, les intercommunalités rurales gagneront à bénéficier d’un soutien à cette échelle.

Le transfert à une métropole de la compétence départementale en matière de bibliothèque, au même titre que celle des autres compétences, peut se concevoir mais soulève deux questions :

  • l’une de périmètre : s’agit-il de strictement de celui de la métropole ou le transfert concernera-t-il l’ensemble du département ?
  • l’autre de conception : comment, si la métropole n’absorbe qu’une partie de la BDP, concilier une culture urbaine et une gestion pragmatique de sa périphérie rurale ?

Nous abordons ici un point essentiel : quel peut être l’héritage de la « bédépie » ? La lecture publique urbaine a longtemps ignoré la campagne, cet autre monde où les bibliothèques ne ressemblent pas toujours aux bibliothèques, où une partie d’entre elles sont gérées par des bénévoles, voire sous statut associatif. Les bibliothèques départementales détiennent la compréhension (au moins bibliothéconomique) de cette « France périphérique », pour parler comme Christophe Guilluy. Elles ont mis en place de longue date une logistique inconnue en ville et qui est d’avenir : la rotation des fonds dépassant le terrible attachement de chaque équipe à sa collection locale, une habitude de la logistique, au-delà du mythique bibliobus (qui dans la majorité des cas est en reflux ou a disparu), le fonctionnement en réseau sans que le centre en soit une bibliothèque classique recevant du public, la formation continue mais aussi la formation initiale élémentaire (en partie en lien avec l’ABF), et finalement ce qu’on pourrait appeler l’ingénierie territoriale appliquée à la lecture publique.

Voilà, le legs possible des BDP à des métropoles qui en hériteraient. Et aussi à des fédérations d’intercommunalités ? Ce nouveau sous-produit d’une réforme territoriale à la française qui décidément n’en finit pas de complexifier un paysage qu’elle prétend simplifier pose question. Comment ce qui ne peut-être qu’une émanation au deuxième degré des communes peut-il hériter de compétences obligatoires issus de transferts de l’Etat, comme l’action sociale, les archives ou les BDP ? Il est permis d’en douter et d’écarter par prudence, au moins à ce stade de la réforme, cette piste pour en évoquer deux autres.

La première est celle de l’EPCC (établissement public de coopération culturelle). Créés par la loi du 2 janvier 2004 et figurant au Code général des collectivités territoriales, ces établissements publics qui peuvent être à caractère administratif ou industriel et commercial , ils disposent d’un conseil d’administration comprenant des représentants des collectivités territoriales et de l’Etat ainsi que des personnalités qualifiées et des représentants du personnel.

Cette formule, qui a permis de conférer ou conserver un cadre clairement public à toute sortes d’établissements culturels, peut correspondre à certaines configurations locales. J’y vois l’inconvénient de ne plus rattacher la BDP à une seule collectivité territoriale, ce qui lui permet d’être connectée à d’autres politiques publiques dans une logique de transversalité, mais à un ensemble qui peut ne pas représenter la totalité du territoire desservi. J’y vois aussi un risque d’enfermement dans une bulle bibliothéconomique, en d’autres termes un danger de technicisation et de dépolitisation.

La seconde piste, qui apparaissait avec évidence lors de la première déclaration de politique générale du Premier ministre, est évidemment celle de la région. Elle convient évidemment mieux qu’une fédération d’intercommunalité pour le transfert d’une compétence obligatoire. Elle ne signifie pas seulement l’éloignement du terrain : on peut imaginer des échelons déconcentrés, comme déjà certaines BDP en disposent au sein de leur département.

Mais les régions ont peu l’habitude de la proximité. Se vivant souvent comme des collectivités de mission, elles pratiquent peu la gestion d’équipements de services. Même si elles réclament une compétence culturelle obligatoire ou un « chefdefilat » sur le livre, cela ne concerne pas dans leur esprit la lecture publique. Enfin elles vont d’ici 2017 être accaparées par leur fusion et le transfert des routes départementales, de la gestion des collèges et du transport scolaire. Pourtant, l’échelon régional demeure essentiel y compris pour les bibliothèques, et pour l’ensemble des territoires, y compris ruraux. J’y reviendrai dans un prochain billet. Gardons cette perspective en mémoire, au-delà du rural et des métropoles.

Je n’ose évoquer une dernière piste : le retour des BDP à l’État. Ce serait à rebours de l’histoire, une technicisation assurée dans un contexte de pénurie.

Il n’y a pas péril en la demeure, mais…

Même si l’annonce du 8 avril 2014 a pu légitimement émouvoir et troubler, il n’y a pas péril en la demeure. La disparition d’une partie des conseils généraux d’ici 2021 est possible, la mise en place des compétences métropolitaines certaine, mais chaque cas sera probablement particulier. Le détricotage des compétences départementales devrait commencer avec le vote, dans les mois qui viennent, de la loi portant organisation territoriale de la République, mais ne devrait concerner d’ici 2017 que les routes, les collèges et le transport scolaire.

Reste que les collectivités territoriales sont plongées dans une incertitude institutionnelle qui affecte les élus, les directions générales et l’ensemble des services. Comment développer des plans stratégiques dans ce contexte ? La période est plutôt celle de la consolidation des acquis. Cela n’interdit pas l’innovation, qu’il s’agisse de la logistique physique, du numérique, de la formation ou de l’expertise.

Mais consolider l’existant c’est aussi préparer l’avenir. En se préparant à toutes les hypothèses possibles, en explorant les pistes, en sensibilisant autant que faire se peut tous les acteurs, de la commune à la région.

Il n’est pas temps de laisser s’évaporer l’acquis des BDP. Une telle compétence obligatoire, ça ne se galvaude pas.

(Ce billet est redevable de quelques personnes avec qui je me suis entretenu ces derniers jours. Elles ne sont pas toutes bibliothécaires. Elles se reconnaîtront. Qu’elles soient ici remerciées.).

Complément du 4 novembre 2014 :

Recul constant des déclarations gouvernementales sur la question du département, comme en témoigne cet article de Localtis du 29 octobre : Manuel Valls a en effet déclaré ce 28 octobre : « Les assemblées départementales qui seront désignées lors des élections des 22 et 29 mars prochains exerceront pleinement leurs compétences de solidarité, si importantes pour nos concitoyens (…). Lors de cette phase de transition – je veux être très clair –, la collectivité départementale pourra même être confortée sur ces compétences de solidarités territoriales et humaines, par exemple en matière d’ingénierie territoriale et d’accès aux services au public. » Il n’y a décidément pas péril en la demeure tant les BDP s’inscrivent dans cette logique territoriale de service public. L’enjeu principal demeure l’articulation entre les différents niveaux d’action publique.

Billets de la même série :

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial (2008-2010)

Articles

Analyse

[1] Résumé de l’intervention de M. Jean Gattégno, directeur du Livre et de la lecture  » [au congrès de l’ABF tenu à Reims], in : Bulletin d’information [de l’Association des bibliothécaires français], n°125, 4e trimestre 1984

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Bibliothèques en territoires, 3 : Questions d’échelle

Posted by Dominique Lahary sur 22 août 2014

Super-régions, super-intercommunalités : le si mal surnommé « big-bang territorial » semble entonner le refrain « big is beautifull ». Autrement dit : élever l’échelle permettrait de mieux gérer l’action publique tout en lui conférant la bonne dimension stratégique aux échelles régionale et européenne. « Mieux », c’est-à-dire davantage de services (« les services de la ville à la campagne » : c’est l’efficacité ; des services mieux gérés par l’optimisation : c’est l’efficience.

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Photo D. Lahary

Nous savons bien que par les temps qui courent, et ce n’est pas un scandale en soi, ce mieux-là (l’efficacité) ne s’obtiendra que par ce mieux-ci (l’efficience). En d’autre termes, non pas tant par l’accroissement des moyens que par leur mutualisation.

J’ai longtemps entendu émettre l’opinion selon laquelle les économies d’échelle c’était une illusion, cela ne marchait pas. La raréfaction de l’argent public devrait convaincre aujourd’hui que, oui, des économies d’échelle permettront de maintenir et même d’étendre des services.

L’extension des services permet aux usagers d’un lieu d’être ceux d’un réseau. C’est une question d’égalité d’accès. Au lieu d’être prisonniers des limites d’une offre locale, ils bénéficient de ressources étendues. Cela vaut évidemment pour les ressources physiques, grâce aux catalogues communs ou collectifs et aux navettes. Mais cela vaut aussi pour l’accès à des ressources électroniques, qu’il est bien plus aisé de mettre en place à une échelle étendue. Et pour toute une gamme de services qui peuvent être dispensés sur place au rang desquels on peut place l’action cultirelle

La mutualisation des moyens matériels et humains peut entraîner des effets directs sur les services : catalogues, navettes, mises en commun des compétences réparties au sein du personnel. Mais elle permet aussi de ne pas refaire mille fois la même chose, de répartir ou de concentrer certaines tâches. cela vaut au sein d’une même collectivité et entre collectivités de même échelon (c’est la coopération horizontale) ou d’échelons différents ( c’est la subsidiarité verticale).

Fort bien que tout cela. Mais à tout faire en grand, le plus grand possible, ne risque-t-on pas de privilégier la vue d’en haut, les grandes masses, les grands regroupements de population, les grands équipements ? Ne risque-t-on pas qu’une technocratie soit constituée ou confortée, pour qui la proximité est un détail à peine visible à l’œil nu auquel on ne prend pas garde ? Ne risque-t-on pas la mise en place d’une gouvernance exagérément verticale, accompagnée de lourds circuits de validation, qui décourage les initiatives et démotive les équipes locales et au final dégrade le rapport au public ? C’est le risque de cette restructuration territoriale par le grand, le gros, l‘étendu.

Je choisirais deux exemples pour illustrer ce risque. Le premier concerne la région : si la collectivité départementale disparaît, les régions sont-elles en mesure d’assumer les missions de proximité des bibliothèques départementales, si proche souvent du moindre « point lecture » ? C’est une question qu’il faut affronter, j’y reviendrai dans de prochains billets.

Le second exemple concerne les futures grandes métropoles et singulièrement celles de Paris et d’Aix-Marseille. Elles devraient entraîner la disparition des regroupements intercommunaux préexistant en leur sein. Or trois d’entre eux gèrent des réseaux intercommunaux solides : Plaine commune (Seine-Saint-Denis), Plaine centrale (Val-de-Marne) et Ouest-Provence (Bouches-du-Rhône).

On imagine mal l’extension d’un tel mode de gestion communautaire à l’ensemble de Paris métropole, et même à Aix-Marseille : ce n’est pas la bonne échelle. Mais le retour des bibliothèques aux communes serait une terrible régression. Les bibliothèques n’étant qu’un secteur parmi d’autres concernés par cette problématique, il est permis d’espérer que des solutions pragmatiques soient trouvées pour sauvegarder les acquis.

Billets de la même série :

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial

Articles

Analyse


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Bibliothèques en territoires, 1 : La lecture publique intercommunale en 10 leçons

Posted by Dominique Lahary sur 23 janvier 2014

Je commence, après un préambule à propos de Paris métropole, la saison 2 de ma série dont la saison 1 s’est déroulée d’octobre 2008 à novembre 2010  sous le titre Les bibliothèques et le millefeuille territorial.

Le principe demeure : à partir d’un petit bout de la lorgnette (la lecture publique), traiter de l’organisation territoriale de la France et de ses (tentatives de) réformes, avec l’idée que l’éclairage donné sur un secteur parmi d’autres de l’action publique peut contribuer à l’intelligibilité de l’ensemble. Je garde la liberté de traiter cette question dans le désordre, par petites touches, sans souci de coller systématiquement à l’actualité (et sans me l’interdire).

Intercommunalité et bibliothèques : voilà un sujet souvent présenté comme compliqué, plein d’embûches et d’incertitudes. Il y a du pour et du contre, on ne sait plus qu’en penser.

Je prétends au contraire que si c’est complexe dans la mise en œuvre, ce peut aussi être simple à penser. Voyons cela en 10 leçons.

1.  Les territoires, ce sont d’abord des gens

Les gens vivent et évoluent sur des territoires enchevêtrés dont le domicile n’est que le point d’attache de géométries variables. Les habitants d’une même commune, électeurs locaux de la « démocratie du sommeil » (selon la formule de Jean Viard), évoluent dans des sphères de mobilité différentes, parfois à l’intérieur d’un même foyer (scolarité ou études, travail, achats, loisirs, activités sociales). Leur recours aux services des bibliothèques est naturellement fonction de ces aires, qu’ils soient mono-fréquentants ou, pour les plus mobiles, multifréquentants.

Organiser la lecture publique, comme d’autres services publics ou segments de politique publique locale, en se rapprochant autant que faire se peu des aires de mobilité d’un plus grand nombre d’habitants, n’est-ce pas une bonne idée ?

2.  Il n’y a pas de périmètre idéal mais 36 000 c’est vraiment trop

Ne rêvons pas d’un périmètre idéal de l’intercommunalité : il n’y en a pas. La cas le plus facile à imaginer est celui des villes ou bourgs centres avec une périphérie. Avec un inconvénient : cette configuration produit immanquablement un complexe gros/petit qui brouille l’émergence d’une volonté politique véritablement communautaire auquel tous les habitants auraient à gagner.

Mais l’interstitiel rural comme les continuums urbains tels qu’on en observe en Île-de-France, par exemple, font que tout découpage est toujours arbitraire. Qu’importe. Il est toujours bon d’élargir le périmètre de l’action publique !

Bien évidemment, la solution ne réside plus dans nos 36 000 communes. On ne peut raisonner “public” en se cantonnant aux limites communales. Il y a un toujours des gens qui habitent là et vont ailleurs, pour leur plus grand bien. Il y a des publics de la bibliothèque de proximité et des publics de la médiathèque attractive par ses espaces et ses ressources, les deux sont complémentaires et non concurrentes. Le public fait réseau, organisons ce dernier !

Reste une question de fond : quelle est la bonne échelle pour organiser la lecture publique ? Si le dépassement du cadre communal est facile à appréhender, y a-t-il  une échelle plafond au-delà de laquelle  la gestion devient très difficile, car trop lourde ? C’est la question qui se pose à propos des métropoles, et que j’ai pose à propos de Paris métropole.

3.  Les services aux usagers d’abord

La coopération intercommunale permet d’offrir plus et mieux aux usagers. Énumérons ce qui est le plus courant :

  • Le catalogue commun en ligne,

  • la carte unique d’inscription ou à défaut la carte locale valable ailleurs,

  • le tarif unique (dont l’optimum est la gratuité pour tous),

  • la possibilité de rendre en n’importe quel point du réseau (navette retour),

  • la possibilité de faire venir un document de n’importe quel point du réseau (navette aller),

  • l’offre numérique, forcément plus complète si elle se fait au niveau d’un réseau,

  • les animations communes ou coordonnées.

Aucun de ces plus et mieux n’exige le transfert d’équipements. Ils reposent en partie sur la coopération horizontale, en partie sur le partage de ressources : pour gérer un système informatique unique avec catalogue et fichier d’usager, mieux vaut que l’établissement public de coopération intercommunale le prenne directement en charge.

4.  Le transfert total n’oblige à rien mais permet la mutualisation optimale

Le transfert des équipements, à l’inverse, n’oblige en soi à déployer aucun de ces services. Il est des réseaux intégralement intercommunaux où le travail s’organise toujours ville par ville et où rien n’a été mis en commun, ni les systèmes, ni les ressources documentaires.

En revanche, ce transfert intégral, qui permet bien évidemment, si on le veut bien, de rendre tous les services énumérés au point précédent, présente en outre l’avantage de rendre possible un optimum de mutualisation en particulier dans tout ce qui relève du travail interne ou back office (traitement et la gestion des documents notamment) , ainsi que dans la mise à disposition des compétences de chacun au service de tous.

5.  Les difficultés de la gouvernance multi-site

L’organisation d’un réseau de bibliothèque comportant plusieurs sites présente des difficultés comme d’ailleurs tout organisme multi-site : sentiment de non diffusion de l’information, de non concertation, divergences d’intérêt, de pratique ou de conception. En lecture publique c’était le cas dans les réseaux municipaux.

La figure du coordinateur sans rôle hiérarchique est apparue dans les réseaux non transférés mais existe aussi dans des réseaux partiellement transférés et mêle dans des réseaux transférés ou une direction unique n’a pas été mise en place. Cette fonction est parfois délicate à assumer mais, en fonction du profil de la personne qui l’occupe, peut être réellement féconde.

La direction unique des réseaux ou fractions de réseau est, au moins à terme, dans la logique des choses.  En cas de transfert partiel, le positionnement du responsable des équipements intercommunaux vis-à-vis des équipements communaux ne va pas de soi.

Dans tous les cas, les différentes équipes ne peuvent se sentir membre d’un réseau que si chacun y est impliqué d’une manière ou d’une autre et qu’on ne considère pas le temps passé pour des tâches de réseau comme volé aux missions locales. Les réunions de responsables de site ne suffisent pas : il faut aussi des groupes de travail transversaux impliquant davantage de personnels. Dans certains réseaux on parvient même à faire tourner tout ou partie du personnel entre les sites, ponctuellement ou systématiquement.

Il faut enfin que le travail garde tout son sens dans chaque lieu et que le personnel puisse y trouver la motivation de faire preuve de créativité, sans se sentir écrasé par une lourde organisation

6.  Même intercommunale, la lecture publique est au croisement de politiques publiques locales

La lecture publique n’est solidement inscrite dans sa collectivité que si elle est au croisement de politiques sociales, éducatives culturelles. C’est ainsi qu’elle prend tout son sens. Cela passe par des relations transversales avec d’autres services de la même collectivité (enfance, jeunesse, personnes âgées, affaires scolaires, politique de la ville, action sociale, etc.) et des partenariats avec des associations  et organismes extérieur.

Quant il y a transfert, la lecture publique se retrouve dans une collectivité jeune, à compétences limitées et spécialisées. Il y a un vrai risque de perte de relations avec les services municipaux, avec lesquels on passe de la transversalité au partenariat. Le risque existe d’une lecture publique en vase clos.

Le croisement des politiques ne peut pleinement s’opérer qu’en conjuguant les politiques intercommunales et communales.

7.  Il n’y a pas de modèle et c’est tant mieux

Les lois régissant l’intercommunalité permettent tout et son contraire : c’est un meccano permissif.

La lecture publique n’émarge qu’au titre d’une compétence optionnelle “construction, aménagement et gestion d’équipements culturels” d’intérêt communautaire et la définition de cet intérêt est à la libre disposition de la majorité qualifiée du conseil communautaire ce qui permet de transférer toutes les bibliothèques, une partie ou aucune. Et si on ne transfère pas on peut quand même offrir tous les services énumérés plus haut et rémunérer du personnel intercommunal notamment pour la coordination et la gestion informatique.

Cette permissivité extrême permet non seulement d’adapter l’organisation à toutes les situations objectives, mais aussi de tenir compte des volontés locales. Une compétence obligatoire ne reposerait pas sur une volonté : elle ne serait pas assumée, pas incarnée. Tandis que l’exemplarité peut faire peu à peu tache d’huile.

8.  L’intercommunalisation est toujours progressive

Passer d’une organisation communale à une organisation intercommunale de la lecture publique ne se fait pas d’un trait de plume : il faut du temps pour que s’impose un tel changement.

Il peut y avoir progressivité des services. Le plus simple, même si cela coûte de l’argent (moins cependant que la gestion commune par commune) est de mettre en place une gestion informatique commune. Mais, quand il n’y a pas transfert, il faut parfois plusieurs années pour aboutir à un tarif commun. Quant à la navette aller-retour, elle est souvent mise en place dans un troisième temps, parfois dans un seul sens dans un premier temps.

Il peut y avoir progressivité de la gestion intercommunale. On commence par transférer une ou plusieurs bibliothèques, puis toutes. Ou bien encore, après une phase de mise en réseau d’équipements communaux, on les transfère tous. Cela fait, on peut encore procéder par étape, d’une part sur le déploiement des services, d’autre part sur le mode de gouvernance (avec direction unique ou non), enfin en matière de mutualisation.

Enfin il y a toujours progressivité humaine : il faut du temps pour que des équipes n’en fassent qu’une, pour que les méthodes de travail s’harmonisent, pour que les cultures d’entreprise  locales se dissolvent et/ou se fécondent mutuellement.

9.  Comment évaluer ?

L’évaluation des impacts de l’intercommunalisation à l’échelle d’un département, d’une région ou au plan national découle de tout ce qui précède.

Il est compréhensible que le Service du livre et de la lecture du ministère de la Culture et de la communication prenne en compte la nature intercommunale des équipements (bâtiments, personnels; budget). C’est une approche administrative.

Mais on a bien vu que des services au public intercommunaux existent sans transfert et que des transferts existent sans services au public intercommunaux. Il est donc vain de comparer les indicateurs de deux groupes de bibliothèques : communales et intercommunales.

L’évaluation devrait s’effectuer d’une part sur les services, qu’il y ait transfert ou non, d’autre part sur la mutualisation, principalement dans les réseaux transférés, même s’il n’est pas aisé de la caractériser.

Ces deux types d’évaluation devraient permettre de mesurer les écarts d’efficacité et d’efficience, dans la durée puisque tout cela prend du temps.

Reste que la diversité des modèles a créé une vraie difficulté d’évaluation nationale. Le beau temps des indicateurs purement communaux est derrière nous. Car il faudrait raisonner à la fois par équipement, pour rendre compte du maillage territorial, et par réseau, pour tenir compte du niveau de service et de gestion

Il est au moins un indicateur qui peut être collecté par équipement: le nombre d’entrées ! Et si nous le collections partout ?

10. Finalement, pourquoi intercommunaliser ?

A quoi ça sert, de dépasser le cadre communal ? Cela découle de tout ce qui précède :

  • à améliorer et étendre les services aux usagers : prenons le parti de placer systématiquement cet objectif en premier ;

  • à améliorer la gestion par la mutualisation.

Les deux sont liés et nous pourrions ainsi résumer le sens de l’intercommunalisation : Étendre les service au public par une meilleure utilisation des moyens, cela vaut bien d’affronter les quelques difficultés que nous avons signalées.

Post-scriptum du 30 janvier 2014

La participation à un séminaire sur la décentralisation, où il a notamment été question des bonnes échelles en matière de lecture publique, m’inspire les deux précisions suivantes :

  • Quand on parle d’intercommunalité en matière de lecture publique, il est important de ne pas entendre uniquement « transfert des équipements à la communauté ». Mettre en réseau des équipements communaux et instaurer dans ce périmètre une libre circulation des usagers et des documents avec carte unique d’emprunteur, c’est aussi de l’intercommunalité. C’est pourquoi l’expression « transfert de la compétence Lecture publique » (de même d’ailleurs que « transfert de la compétence Culture ») n’a pas de sens. Dans le Code général des collectivités territoriales, les transferts dans ce domaine ne porte que sur des équipements, la définition de l’intérêt communautaire étant librement déterminée à la majorité qualifiée. En dehors de ces transferts, des services, des coopérations sont possibles.
  • En revanche, le transfert, en particulier celui de tous les équipements, permet non seulement un optimum de mutualisation, mais aussi un optimum de programmation d’implantations qui peuvent répondre à une analyse territoriale solide et donc s’adapter à la répartition des populations dans leurs mobilités, plutôt qu’au hasard historique des périmètres communaux. Il permet enfin un optimum de volonté politique permettant par exemple de tirer par étapes le périmètre intercommunal d’une situation de sous-développement ou de développement inégal en la matière. Mais comme cela réclame un certain nombre de conditions notamment politiques, cette solution ne doit pas être érigée en modèle unique.

Liens et références

Billets de la même série :

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial

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Pourquoi tuer Plaine commune ?

Posted by Dominique Lahary sur 1 octobre 2013

D’octobre 2008 à novembre 2010  j’ai en 9 billets tenu une sorte de feuilleton de la réforme territoriale vue du petit bout de la lorgnette (les bibliothèques), avec une double ambition : apporter ma part par le biais d’un domaine que je crois connaître plus particulièrement, à la réflexion globale sur ce sujet d’importance et contribuer à la nécessaire appréhension par les bibliothécaires d’un contexte global qui les concerne absolument.

Le temps m’a manqué : je vais prochainement reprendre ce feuilleton. Mais une récente actualité m’oblige à un cri du cœur, à un billet d’humeur.

Lors de la discussion du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles finalement adoptée le 23 juillet 2013 par l’assemblée nationale après une première lecture au Sénat, les députés ont adopté le 19 juillet 2013 un amendement supprimant les intercommunalités de la petite couronne au profit de la métropole du Grand Paris.

Parmi les victimes éventuelles de cette mesure,  si toutefois elle est confirmée au terme de la procédure législative, deux avaient pris en charge la lecture publique : l’agglomération de l’aéroport du Bourget et celle de Plaine commune.

Sans rien retirer aux mérites de la première, je choisis la seconde comme objet principal de mon indignation parce que le réseau intercommunal de lecture publique de « Plaine Co », comme on dit, était particulièrement convaincant impressionnant, et justement récompensé en octobre dernier par un prix Livres-Hebdo.

Vous le voyez, ce réseau, fondu dans immense réseau métropolitain ? Ou dissout sous prétexte qu’il ne correspond plus à une échelle d’administration territoriale.

Cela pose la question de la bonne échelle. Peut-on vraiment organiser de façon suffisamment efficiente, fluide et dynamique la lecture publique à l’échelle d’une métropole parisienne ? Dans l’immédiat, on ne le sent pas vraiment. Déjà Plaine commune semble offrir davantage de services en tant que réseau que la ville de Paris dans son périmètre.

Un des motifs affichés du meurtre des intercommunalités de la petite couronne est que puisqu’était créée la métropole parisienne, il ne fallait pas limiter les échelons. Singulière audace soudaine alors que les récentes réformes ou tentatives de régimes territoriales n’ont jamais osé remettre en cause le nombre de couches du mille-feuille.

Je ne dis pas qu’il faut organiser l’administration publique à partir de la lecture publique, mais que la lecture publique est un angle d’approche parmi d’autres pour poser la question de la bonne échelle.

Avant de tuer Plaine commune, Mesdames et Messieurs les parlementaires, de grâce, regardez-y à deux fois !

Le projet de loi passe en seconde lecture au Sénat à partir de demain 2 octobre 2013.

(Ce billet a été publié de ma propre initiative sans contacts préalables avec quiconque)

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