Le sort en est jeté : la réforme territoriale est votée. Le texte établi par la commission mixte paritaire le 3 novembre 2010 puis voté de justesse au Sénat le 9 novembre et largement à l’Assemblée nationale le 17 novembre marque la fin d’un feuilleton à rebondissement… à moins qu’une alternance en 2012 ne vienne remettre en cause tout ou partie du dispositif qui a désormais forcé de loi.
Résumé de la réforme
Les conseillers territoriaux :
- Les 3 485 conseillers territoriaux appelés à siéger à la fois au conseil général et au conseil régional seront élus pour 6 ans à partir de mars 2014 au scrutin uninominal à deux tours sur la base d’un canton élargi, défini par décret.
Intercommunalité :
- Élection au suffrage direct des conseillers communautaires des communes de 3 500 habitants et plus.
- Création des métropoles (ensemble de plus de 500 000 habitants ou communautés urbaines, hors Île-de-France) avec notamment des compétences sur la « construction, aménagement, entretien et fonctionnement d’équipements culturels d’intérêt métropolitain », cet intérêt communautaire étant défini dans un délai de 2 ans. Par convention, le département peut transférer à la métropole des compétences culturelles, mais uniquement en matière de musée
- Création à l’initiative des préfets des pôles métropolitains, établissements publics formés par plus intercommunaux rassemblant plus de 300 000 habitants (dont un plus de 150 000 habitants, ou 50 000 habitants s’il est frontalier) « en vue d’actions d’intérêt métropolitain en matière de développement […] de la culture […] ».
- Les fusions d’intercommunalités et de communes sont encouragées et toutes les communes (sauf dans les départements 91, 92 et 93) devront avoir rejoint une intercommunalité d’ici au 1er juin 2013.
- Le seuil pour créer une communauté urbaine passe de 500 000 à 450 000 habitants et pour une communauté d’agglomération de 50 000 à 30 000 habitants quand elle comprend le chef-lieu du département. Il ne doit pas y avoir de communauté de communes de moins de 5 000 habitants sauf en zone montagneuse ou par dérogation préfectorale.
- Il est établi dans tous les départements un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des communautés de communes, d’agglomération, urbaines ou des métropoles et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales
Départements et régions :
- Une région et les départements qui la composent peuvent fusionner.
- Les départements et les régions perdront leur clause de compétence générale au 1er janvier 2015 mais la définition, de leurs compétences respectives est renvoyée à une loi ultérieure.
- Les compétences en matière de culture, tourisme et sports peuvent être partagées par les communes ou intercommunalités, départements et régions.
- Entre mars en juin 2014, les conseils généraux et régionaux peuvent élaborer un projet de schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services. Dans ce schéma, la culture est facultative.
Financements croisés :
- Les subventions cumulées ne peuvent excéder le taux de 80%.
- Les conseils généraux peuvent financer tout projet communal
- Les cofinancements département-régions sont interdits à partir de 2015 pour les communes de 3 500 habitants et plus et les intercommunalités de 50 000 habitants et plus sauf adoption un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services. Cette disposition ne concerne pas les subventions de fonctionnement dans le domaine de la culture du tourisme et des sports
Quelles conséquences sur la lecture publique ?
Un apparent statu quo :
- La compétence culturelle étant partagée à tous les étages, la lecture publique peut s’y déployer sans frein légal.
- Aucun des articles du Code du patrimoine concernant les bibliothèques n’étant modifiés, les bibliothèques municipales (transférables aux intercommunalités) conservent leur base légale et les départements détenteurs d’une compétence obligatoire en matière de bibliothèque départementale de prêt la conservent.
- Les métropoles ne dépouillent pas les département de leur compétence en la matière, comme on a pu le penser un moment. Mais une éventuelle fusion d’une région et des départements qui la composent entraînerait évidemment une fusion de leurs BDP.
Un développement intercommunal possible :
- L’achèvement de la carte intercommunale, les éventuelles fusions de communes et d’intercommunalités et l’interdiction (sauf montagne ou dérogation) des communautés de communes de moins de 5 000 habitants donne un cadre à une nouvelle étape possible du développement intercommunal de la lecture publique. Mais rien n’y oblige.
- La métropole procure un nouvel espace ou peut se pratiquer un transfert partiel ou total des bibliothèques.
Vers un espace départementalo-régional ?
- Rien n’oblige à inclure la lecture publique dans le « schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des service » à la rédaction duquel sont invités les départements et les régions, mais rien ne l’interdit non plus.
- Cette inclusion sera obligatoire pour autoriser le cumul des subventions départementales et régionales en matière d’investissement.
Conclusion
On dit souvent depuis quelque temps que la question des compétences est dépassée par celle des moyens. C’est que les collectivités territoriales subissent une raréfaction de leurs marges financières par amoindrissement des recettes et progression des charges obligatoires. C’est le co,ntexte dans lequel la réforme territoriale va s’appliquer.
Mais une autre réforme l’a précédée : celle de la fiscalité locale, la taxe professionnelle étant remplacée par une dotation de l’Etat. Cette disposition réduit considérablement l’autonomie fiscale des collectivités territoriales.
Ainsi est réalisée, peut-être plus efficacement par la réforme fiscale que par la territoriale, la transformation des collectivités en agences à qui l’Etat, qui se réserve la stratégie, c’est-à-dire la politique, sous-traite des compétences obligatoires, comme je l’évoquais dans le premier épisode de ce feuilleton.
Dans ce contexte, on a entendu s’exprimer dans les milieux culturels la crainte d’arbitrages en leur défaveur. Cela peut aussi concerner les bibliothèques. Cela peut susciter des appels à une plus grande clarification des compétences en la matière à tous les niveaux : c’est le sens du manifeste de la FILL qui concerne l’ensemble de la politique du livre et exprime notamment une revendication de reconnaissance du niveau régional.
C’est sans doute l‘occasion de dire que, réforme ou pas, conjoncture défavorable ou pas, le développement des services publics n’est guère envisageable sans accepter davantage de coopération, d’avantage de mutualisation, davantage de mise en réseau.
La lecture publique a connu ses trente glorieuses, singulièrement décalées des trente glorieuses économiques qui échouèrent sur la crise pétrolière de 1973, avec une gestion souvent endogène, commune par commune, voire lieu par lieu.
Il est sans doute temps de prendre davantage encore que cela n’a été fait le virage intercommunal : la loi autorise une libre détermination de l’intérêt communautaire et, derrière la palette des solutions administratives qu’elle procure, de faire RÉELLEMENT de la mutualisation et du service en réseau.
Il est temps aussi de confirmer dans le contexte d’aujourd’hui la compétence départementale issue d’une décentralisation effectuée en 1986 sur des bases marquées par le contexte rural, mais aussi avec un principe de rotation des fonds qui mériterait d’être appliqué en dehors de son lit d’origine.
Il est peut-être temps enfin d’explorer plus avant l’espace régional, qui présente la caractéristique de ne reposer sur aucune bibliothèque, mais peut constituer un échelon pertinent d’incitation, de coopération et de mise en réseau. « schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services » entre départements et région ? Et si on répondait « chiche » ?
Il est assurément temps, finalement, de prendre au sérieux ce mot de « mutualisation », en y ajoutant celui de « subsidiarité » qui incite à rechercher à quel niveau chaque action, chaque gestion est la plus pertinente. Car c’est un devoir que de gérer de la façon la plus vertueuse possible un service public qui, pour dépendre de multitudes de politiques publiques locales, l’en repose pas moins sur un maillage objectivement unique.
[Comme tous les billets de ce blog, celui-ci n’engage que son auteur]
Dernière minute : Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales :
Les dossiers législatifs des assemblées :
Aux entretiens territoriaux de Strasbourg le 2 décembre 2010 à 14h30 :
Les épisodes précédents de mon feuilleton :
- Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 7 : le Sénat nous donne rendez-vous dans un an, 9 juillet 2010
- Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 6 : culture en morceaux, financements en lambeaux ?, 25 mai 2010
- Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 5 : les compétences culturelles dans une impasse… provisoire ?, 16 mai 2010
- Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 4 : épouser la reconfiguration des périmètres et des compétences, pour le meilleur et pour le pire, 2 septembre 2009
- Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 3 : tout à l’intercommunalité et à la région ?, 11 février 2009
- Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ?, 31 décembre 2008
- Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 1 : Lecture publique à tous les étages, 13 novembre 2008
- L’Etat stratège et les autres : faut-il avoir la peau des départements ?, 9 octobre 2008
Mon article dans le Bulletin des bibliothèques de France n°3, [février] 2010 :
DLog (supplt à www.lahary.fr/pro) 