Bibliothèques en territoires, 6 : Inscrire les bibliothèques dans le medium bang territorial

Le 22 avril 2014, je publiais un billet général sur la place que peuvent prendre les bibliothèques dans la réforme territoriale. Sous le titre Inscrire les bibliothèques dans le big bang territorial, je prenais acte de la déclaration de politique générale du premier ministre Manuel Valls devant l’assemblée nationale le 8 avril 2014 inaugurant ce qu’on a aussitôt appelé le « big bang territorial »;

Force est de constater qu’une partie de ces annonces ont fait l’objet de reculs successifs, le fait le plus notable étant l’abandon de la disparition des collectivités départementales. Le « big bang » est devenu un « medium bang ». Le millefeuille ne diminue pas en hauteur même s’il se simplifie en largeur avec la diminution du nombre de régions et d’établissements publics de coopération intercommunales, sauf dans celles des métropoles qui absorberont effectivement la totalité des compétences départementales sur leur territoire, ce qui n’est certain que pour Paris et Lyon.

Je réécris donc mon billet de l’an dernier après en avoir légèrement modifié le titre. Les passages nouveaux ou modifiés figurent en bleu :

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Il faut convenir que la déclaration de politique générale prononcée par le premier ministre Manuel Valls devant l’assemblée nationale le 8 avril 2014 a sonné comme un coup de tonnerre. La presse l’a tout de suite désignée, selon une métaphore hasardeuse, par l’expression « big bang territorial ». Il n’a pas fallu un an pour que son effet en soit émoussé au point qu’il est plus juste de parler de « middle bang ». Détaillons-le :

• deux fois moins de régions d’ici au 1^er janvier 2017 et fin de leur clause de compétence générale,
• les conseils généraux, rebaptisés conseils départementaux, perdent également leur clause de compétence générale ainsi que quelques compétences (essentiellement l’économie et les transports scolaires),
• redécoupage intercommunal avec un seuil démographique de 20 000 habitants, ou moindre dans les zones à faible densité démographique.

Chacun peut avoir son opinion de citoyen sur des objectifs et je n’y échappe pas. Mais ce n’est pas ici mon propos.

[…]

En aucun cas la réorganisation territoriale de la France ne se fera sur la question des bibliothèques. Force est donc d’être opportuniste et, quelle que soit la solution retenue, tout faire pour y pousser le dossier. Et ce bien sûr dans l’intérêt public et non pour une perpétuation des bibliothèques pour elles-mêmes.

[…] Voyons ce que peut donner ce medium bang pour les bibliothèques. Traitons dans l’ordre de l’intercommunalité, du département et de la région avant de lier le tout.

Intercommunalité.

Le gouvernement entend revoir, sur la base des « bassins de vie », une carte intercommunale qui vient d’être déjà révisée dans le cadre de la réforme territoriale menée sous le gouvernement Fillon. Sachant qu’il n ‘y a jamais de périmètre idéal, ce critère a le mérite de prendre en compte l’ensemble des aspects de la vie des populations, ce qui permettrait à terme d’échapper à cette « démocratie du sommeil » dont parle Jean Viard. La lecture publique y gagne, dans ce seul cadre, de prendre sa place aux côtés des politiques de logement et de transport et de s’insérer dans un schéma global de maillage d’un territoire en services publics tenant compte des lieux de travail, d’étude, de services marchands, de culture, de sport et de loisir. Et suivant les territoires les lieux d’éducation peuvent, notamment par leurs bibliothèques, du primaire au supérieur, participer à la bonne échelle à des coopérations utiles. Le rêve, d’une certaine façon.

Si la carte intercommunale est à nouveau révisée, de nouveaux territoires seront appelées à se poser la question de l’intercommunalisation de la lecture publique. C’est une excellente chose sachant qu’un tel processus est toujours complexe et progressif.

Mais chaque extension de périmètre menace les acquis, ce qui est vrai pour les bibliothèques comme dans d’autres domaines. On le voit avec la future Paris métropole qui plonge dans l’incertitude les réseaux intercommunaux de Plaine commune en Seine -Saint-Denis  et Plaine centrale en Val-de-Marne, avec la métropole Aix-Marseille pour le réseau intercommunal de Ouest-Provence. Cela s’est aussi produit dans quelques communautés de communes.

Trois solutions se présentent :

• le « retour aux communes », autant dire le gâchis ;
• la conservation de l’acquis dans le même périmètre ce qui a l’avantage d’éviter le gâchis mais fragilise un réseau qui ne repose plus sur un échelon politique ;
• l’extension au nouveau périmètre, ce qui semble idéal mais ne sera pas simple (changement d’échelle obligeant à Revoir la gouvernance, carnations d’habitudes de travail très différentes).

Tant que la nouvelle échelle demeure adaptée (j’ai évidemment des doutes sur Paris et Aix-Marseille), cette troisième solution semble la plu prometteuse. À condition d’adopter une démarche pragmatique et progressive : l’intercommunalisation des bibliothèques ce n’est pas un bloc monolithique mais un éventail de solutions alternatives ou progressives allant de formes de coopération légères au transfert total en passant par la mise en réseau avec carte unique et navette. Je renvoie à ma Lecture publique intercommunale en 10 leçons.

Département

Voilà donc que replonge à nouveau dans les profondeurs d’un oubli provisoire le serpent de mer de la suppression des départements qui a des partisans et des adversaires dans tous les camps politiques (à l’exception semble-t-il des communistes tous opposés et d’EELV totalement partisan).

Cela simplifie la réflexion sur le devenir des missions des bibliothèques départementales, opportunément rappelées par l’Association des directeurs de bibliothèques départementales de prêt (ADBDP) dans un communiqué du 25 févier 2015.

[…]

Un intéressant rapport de l’Inspection générale des bibliothèques, principalement du à la plume de Jean-Luc Gautier-Gentès, avait auparavant reconnu « les bibliothèques départementales de prêt indispensables autrement » […].

Rappelons – à grands traits leur acquis, au risque d’en oublier :

• conseil et accompagnement de projet : c’est l’ingénierie mise au service des autres collectivités ;
• fourniture de documents (et maintenant de ressources électroniques) aux bibliothèques : c’est de la mutualisation par un tiers, c’est-à-dire une solidarité territoriale par le biais d’une collectivité de périmètre supérieur ;
• action culturelle, entre intervention du Conseil général comme acteur direct et mutualisation par un tiers ;
• formation des personnels bénévoles et salariés ;

sans oublier l’appréhension du maillage territorial dans sa totalité, jusqu’au zones les moins denses et aux communes ou communautés de communes les moins peuplées, les plus éloignée d’un centre urbain ou même d’un bourg.

Cet acquis est assis sur une compétence obligatoire, la seule relative aux bibliothèques présente dans la loi française : prenons garde qu’elle n’explose par mégarde. Il appartient aux nouveaux exécutifs départementaux qui viennent de se mettre en place de les prendre en compte.

Cet acquis peut également en partie se diffuser aux communautés de communes et d’agglomérations.

Quant aux grandes agglomérations et métropoles héritant d’une périphérie rurale, l’ingénierie, l’expérience et les services bédépistes ont quelque chose à leur transmettre, dès lors que le transfert total des équipements n’est pas décidé.

Région

J’ai déjà abordé ici et là ce que j’ai appelé « l’introuvable échelon régional » en matière de bibliothèque. Diverses propositions d’organisation de la lecture publique à cette échelle avant et après guerre n’ont jamais abouti avant que Jean Gattegno, directeur du livre, ne suscite au début des années 1980 les agences de coopération entre bibliothèques, qui n’ont survécu que dans la mesure où elles ont trouvé appui auprès de la collectivité régionale, et dont la plupart sont aujourd’hui des organismes de l’interprofession du livre, voir au-delà. Les 21 structures régionales pour le livre sont réunis dans la FILL (Fédération interrégionale pour le livre et la lecture) en 2006, transformation de la FFCB (Fédération française de coopération entre bibliothèques) qui avait été créée en 1985.

Il y a donc un acquis régional en matière de bibliothèques, même s’il est disparate et éclaté : valorisation du patrimoine écrit, conservation partagée des ouvrages pour la jeunesse, catalogues collectifs spécialisées ou non, formation continue et journées d’étude, etc. Et le caractère interprofessionnel de la plupart des structures régionales pour le livre est une richesse supplémentaire, quand ce n’est pas au prix de la dilution, même si les bibliothèques sont aussi au carrefour d’autres interprofessionnalités que celle du livre.

Mais sur la scène régionale comptent aussi des centres urbains et agglomérations importantes, en particulier par le biais des « grandes bibliothèques en région », dont celles qu’un dispositif transitoire de subvention d’investissement exceptionnel de l’Etat a dorées de l’appellation BMVR (bibliothèques municipales à vocation régionales). Certes cette appellation, véritable oxymore institutionnel, n’a été l’occasion de formaliser aucune vocation territorialement étendue décidée par une collectivité municipale ou intercommunale ou imposée par la loi. Il n’en reste pas moins qu’il existe, dans différentes régions, des bibliothèques suffisamment importantes par leur passé et leur configuration actuelle pour exercer un rayonnement au-delà de leur commune et même de leur agglomération. Avec Lectura, on a même vu à l’échelle d’une région se constituer un réseau des huit « villes centres de Rhône-Alpes ». La montée en charge des métropoles va confirmer ce phénomène : les espaces régionaux sont polarisés autour de pôles urbains qui, dans le domaine des bibliothèques comme dans d’autres, les structurent en grande partie.

Il y a donc des formules à trouver pour que ces établissements jouent pleinement leur rôle structurant en servant les usagers sur un périmètre élargi et en remplissant les tâches correspondant à leurs moyens et compétences, dans une logique de coopération.

[…]

Reste une question lancinante, vigoureusement rappelée par certains milieux communaux ou départementaux depuis l’annonce choc du Premier ministre : comment éviter que les zones rurales ne soient délaissées ? Et qui a fait l’objet d’un rapport (texte, synthèse) intitulé Nouvelles ruralités le grand pari, remis en décembre 2013 par Jean-Paul Dufrègne, qui fut Président du Conseil général de l’Allier jusqu’en mars 2015, dans le cadre d’un groupe de travail réunissant 31 Conseils généraux pour « préparer l’avenir des espaces faiblement métropolisés ».

C’est une question sérieuse, qui met en jeu le principe d’égalité d’accès aux services public, de continuité territoriale. Tout doit être fait pour la garantir. En matière de lecture publique, cela s’appelle maillage (une bibliothèque toutes les demi-heures), complémentarité, mise en réseau, prêt entre bibliothèques, portails et catalogues collectifs, coopération. Avec une idée simple : il n’y a pas de grands et de petits, mais objectivement un seul maillage du territoire, cogéré par des collectivités partenaires et qui a besoin d’une combinaison de proximité et d’attractivité.

La perspective d’une diminution du nombre de régions renforce cet impératif mais confirme ce que je ressens depuis le début de la démarche de réforme territoriale initiée avec la mission Balladur (2008-2009) : la région est un espace stratégique essentiel, dont les bibliothèques ne sauraient être absentes, même si cela n’a pas de sens de créer des bibliothèque régionales. Il faut déconnecter la notion de réseau de celle d’établissement et relativiser la notion de tête de réseau.

La fin du « jardin à la française » : et si ce n’était « nulle part pareil » ?

Nous avons ici esquissé plusieurs pistes, au-delà du renforcement de l’intercommunalité : affirmation de l’échelon régional mais sans trancher dans un éventail de missions, affirmation des grandes bibliothèques en région, maintien des activités et méthodes bédépistes avec leur éventuel transfert dans des métropoles et, sous certaines formes, dans d’autres périmètres intercommunaux […].

Et si ce n’était « nulle part pareil » ? Convenons que le « jardin à la française » qui voudrait que l’organisation des puissances publiques sur le territoire français, mises à part certaines terres d’outre-mer, soit uniforme, est déjà mort deux fois : quand lors des premières lois de décentralisation des années 1980 la clause de compétence générale a été conférée aux départements et aux régions (chacun a pu alors développer les politiques de son choix sans limitation) puis avec la loi Chevènement de 1999 sur l’intercommunalité (les textes ont permis à chaque établissement public de coopération intercommunale de choisir une partie de leur compétence et dans tous les cas de définir librement l’intérêt communautaire circonscrivant chaque compétence exercée).

Nous allons probablement vers une diversification des solutions d’une région à l’autre. C’est une bonne nouvelle : cela rend l’initiative aux acteurs locaux et les met en capacité d’inventer les solutions les plus adaptées à chaque territoire. Il faut en être. Avec ardeur et imagination.

Que reste-t-il de l’État ?

Et si c’était la clause compétence générale de l’Etat qu’il fallait supprimer, demande malicieusement Philippe Laurent, maire de Sceaux, président du CSFPT (Conseil supérieur de la fonction publique territoriale) et ancien président de la FNCC (Fédération nationale des collectivités territoriales de la culture).

En matière de bibliothèques, on ne voit pas ce qui, après un éventuel big bang territorial, devrait être retranché à la liste des responsabilités que l’ABF a dressée dans son manifeste La bibliothèque est une affaire publique du 2 mars 2012   :

• « attribuer aux établissements nationaux les moyens de remplir leurs missions,
• soutenir l’effort des collectivités territoriales pour la création et la rénovation d’équipements physiques et de services immatériels, encourager les services innovants,
• agir pour le développement de la lecture,
• impulser au niveau national une politique de numérisation et de mutation numérique des bibliothèques,
• coordonner l’évaluation nationale de tous types de bibliothèques,
• développer les bibliothèques et centres de documentation dans les établissements d’enseignement,
• faciliter l’accès par les bibliothèques aux ressources numériques payantes, en aidant à la coordination des collectivités territoriales et des établissements d’enseignement supérieur, et en mettant en place avec les principaux éditeurs de ressources scientifiques en ligne des licences nationales,
• mettre en place un organisme fédérateur jouant un rôle d’observation et de préconisation, analogue à celui qui a été rempli de 1989 à 1999 par le Conseil supérieur des bibliothèques ».

En matière de lecture publique, outre la part que la BnF et la BPI doivent continuer à jouer dans la coopération, il faut rappeler que la région est aussi le périmètre de l’action concentrée du ministre de la culture, avec ses conseillers livres et lecture de la Drac, qui jouent un rôle de conseil et d’instruction de dossiers de subvention dont le toujours nécessaire concours particulier.

Subsidiarité, solidarité, politiques publiques

Dans les lignes précédentes, je n’ai rien fait d’autre que redessiner un millefeuille à peine moins épais que l’actuel ! C’est que diminuer le nombre de région fait agir en largeur, non en épaisseur. Tout juste avons-nous indiqué comment pouvait se répartie l’acquis départemental, dans l’hypothèse où cet échelon politique disparaîtrait : service régional de lecture publique, métropoles, communautés d’agglomérations, fédérations de communautés de communes.

C’est une façon de souligner qu’il n’y a pas de raison sérieuse de ne pas continuer à faire des bibliothèques (comme sans doute de la culture en général) une compétence partagée entre types de collectivités différents. Si les choses sont convenablement gérées, ce n’est pas une cause de gaspillage et de déperdition d’énergie mais au contraire une condition d’efficience et d’efficacité, pour autant qu’on se fonde sur deux principes : subsidiarité et solidarité.

La subsidiarité veut que chaque type de collectivité accomplisse ce qui est plus efficace à son échelle, et rien d’autre. La solidarité veut que les efforts financiers supportés à tour de rôle soient soutenus à une échelle plus large (c’est tout le sens des subventions d’investissements qui sont une sorte de tontine rotative) et que les plus faibles soient secourus par les plus forts, ce qui plaide pour l’attention aux espaces périphérique en milieu rural… et urbain ! En ce sens, les financements croisés sont vertueux.

Mais cette répartition ne saurait se limiter à un agencement technique ou financier. Les bibliothèques ne prennent leur sens que comme outils de politique publique. Il s’agit de politique publique partagée, et il appartient à chaque échelon d’inscrire son action dans le domaine des bibliothèques « au croisement des politiques culturelles, sociales, éducatives », selon la formule du manifeste de l’ABF cité plus haut, ce qui est possible même s’il ne dispose pas d’une clause de compétence générale.

Structures et fonctions, local et global

Il est normal que l’annonce du « big bang » puis sa dégradation en « medium bang » provoque des réactions défensives de à part des structures qui se sentent menacées – au niveau politique comme dans les milieux professionnel. Et qu’à l’inverse les structures semblant confortées prennent des attitudes conquérantes.

Mais nous sommes là dans la défense des structures. Il est d’intérêt public de s’intéresser à la défense des fonctions et des missions. Il est possible que la reconfiguration de l’organisation territoriale de la France, quelle qu’en soit la physionomie finale, se traduise par une amélioration de la gestion de la lecture publique et au-delà la prise en compte des bibliothèques de toutes natures.

Cette amélioration ne sera constatée que si le dynamisme des pôles ne se faut pas au détriment des périphérie (osons concilier Christophe Guilluy et Michel Lussault !); que si un bon niveau de mutualisation ne contrarie pas un maillage du territoire garantissant à chacun une égalité d’accès ; que si les méthodes de management concilient l’efficacité en réseau et la motivation de chacun ; que si les services physiques et numériques en réseau sont gérés chacun à la bonne échelle tout en facilitant de » bons services sur place ; si la simplification de se traduit pas par plus de verticalité mais plus d’horizontalité ; bref si sont conciliés à tous les niveaux le global et le local. J’ai idée que cela ne vaut pas que pour les bibliothèques !

Billets précédents de la même série
(tous affichables avec cette requête)

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

• 5 : Risques et enjeux de la nouvelle donne intercommunale, 22 octobre 2014
• 4 : Une compétence obligatoire départementale à la croisée des chemins, 30 septembre 2014
• 3 : Questions d’échelle, 22 août 2014
• 2 : Inscrire les bibliothèques dans le big bang territorial, 22 avril 2014
• 1 : La lecture publique intercommunale en 10 leçons, 23 janvier 2013
• [Préambule] : Pourquoi tuer Plaine commune ?, 9 octobre 2013

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial (2008-2010)

• 7 : Le Sénat nous donne rendez-vous dans un an, 9 juillet 2010
• 6 : Culture en morceaux, financements en lambeaux ?, 25 mai 2010
• 5 : Les compétences culturelles dans une impasse… provisoire ?, 16 mai 2010
• 4 : Épouser la reconfiguration des périmètres et des compétences, pour le meilleur et pour le pire, 2 septembre 2009
• 3 : Tout à l’intercommunalité et à la région ?, 11 février 2009
• 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ?, 31 décembre 2008
• 1 : Lecture publique à tous les étages, 13 novembre 2008
• [Préambule] : L’Etat stratège et les autres : faut-il avoir la peau des départements ?, 9 octobre 2008

Autres liens

Articles

• « Bibliothèques et réorganisation territoriale », tribune. La Gazette des communes, des départements et des régions n°28/2230, 14 juillet 2014.
• « Les bibliothèques au risque du bigbang territorial », tribune. Livres-Hebdo n°997, 9 mai 2014.
• « Les bibliothèques dans le millefeuille territorial ». Bulletin des bibliothèques de France, n°2, 2010.

Analyse

• Compétence obligatoire et bibliothèques départementales, Dominique Lahary, 30/03/2010, révisé le 23/02/2011.

Bibliothèques en territoires, 4 : Une compétence obligatoire départementale à la croisée des chemins

Ce fut peut-être la plus grosse surprise du « big bang territorial » annoncé par le Premier ministre Manuel Valls lors de son discours d’investiture du 8 avril 2014 : la suppression possible des conseils généraux… à l’’horizon 2021. Annonce confirmée par le Président de la République lui-même dans son intervention télévisée du 6 mai 2014 sur RMC et BFM-TV : « Je pense que les conseils généraux ont vécu. » Autrement dit, les départements comme collectivités territoriales à part entière.

Semblait soudain condamné un échelon certes pas si atavique que la commune, crée par l’Assemblée nationale le 14 décembre 1789 sur la base des paroisses ecclésiastiques ou fiscales, mais qui allait, depuis le vote de la même assemblée le 22 décembre 1789, structurer durablement notre territoire imaginaire, géographique, administratif et politique, à portée bien connue d’une journée de cheval.

La France magnétique, puzzle. Photo D. Lahary

En réalité, depuis 1789, le département fut surtout, et va sans doute demeurer, un échelon d’administration déconcentrée de l’État lui-même, dominé par la figure emblématique du Préfet. Lequel, tout en exerçant le pouvoir de l’Etat à portée de cheval, présidait une assemblée demeurée obscure dans l’esprit des citoyens : le « conseil général ». Étrange appellation. De même que le verbe « aller »se conjugue sur trois racines différentes (« all- », « v- », « ir- »), le « département » politique se cache derrière le « général » et le « cantonal ».

On a oublié que la Révolution avait institué des « conseils généraux » à trois échelons différents : le département, le district (subdivision de ce dernier), la commune. L’assemblée du district a disparu avec celui-ci, celle de la commune a été rebaptisée « conseil municipal » et l’adjectif « général » n’a finalement subsisté qu’à l’échelle départementale, témoin d’une histoire enfouie.

Le département n’a véritablement accédé au statut de collectivité territoriale à part entière qu’au début des années 1980 avec l’acte 1 de la décentralisation, en même temps que la toute récente région. Il fut comme elle pourvu d’une clause de compétence obligatoire en même temps que de compétences obligatoires issues de transferts de l’Etat.

Mis en cause par le rapport Attali de 2008, il a finalement survécu à la réforme territoriale de 2010. A cette occasion, son rôle spécifique a été réaffirmé dans nombre de discours et rapports, deux mots clés revenant avec insistance : « solidarité » et « proximité ».

Ce sont ces deux mêmes mots qui fondent la résistance à la disparition de la collectivité départementale avec l’adjonction d’un troisième : la ruralité. Des élus ont supplié que le département subsiste au moins dans les départements ruraux. Le Parti radical de gauche en aurait fait une condition à sa participation au second gouvernement dirigé par Manuel Valls depuis le 25 août 2014.

Ce dernier a énoncé le 19 septembre 2014, lors de sa seconde déclaration de politique générale  les trois destins alternatifs qui attendent les actuelles collectivités départementales :

• « Dans les départements dotés d’une métropole – comme Lyon, par exemple, la fusion des deux structures pourra être retenue.
• Lorsque le département compte des intercommunalités fortes, les compétences départementales pourront être assumées par une fédération d’intercommunalités.
• Enfin, dans les départements – notamment ruraux – où les communautés de communes n’atteignant pas la masse critique, le conseil départemental sera maintenu, avec des compétences clarifiées. »

Voilà qui complique singulièrement le traitement des compétences obligatoires des départements, dont celle relative aux bibliothèques départementales dites « de prêt ». Par son projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui doit être examiné par les chambres cet automne, le gouvernement propose le transfert au régions des routes départementales, du transport scolaire et de la gestion matérielle des collèges d’ici 2017, mais aucune autre mesure n’est encore programmée. Les départements se voient privés de leur clause de compétence générale. Ils exercent des « compétences de solidarité sociale et territoriale ».

Quelle compétence obligatoire ?

Les départements sont chargés depuis le 1er janvier 1986, dans le cadre de l’acte I de la décentralisation, d’une compétence obligatoire en matière de bibliothèque qui demeure sans contestation aucune, bien qu’elle ne soit pas rappelée dans le projet de loi que je viens d’évoquer. Elle figure, non dans le Code général des collectivités territoriales, mais dans le Code du patrimoine, où sont recueillies plusieurs dispositions législatives et réglementaires relatives aux bibliothèques territoriales. Sa formulation est lapidaire : « Les bibliothèques centrales de prêt [BCP] sont transférées aux départements. Elles sont dénommées bibliothèques départementales de prêt [BDP] ».

L’Etat s’est ainsi défait d’établissements dont il a mis 40 ans à doter chaque département, à l’exception de Paris et de la première couronne d’Île-de-France. Le concept original (il n’y à d’équivalent très approximatifs qu’en Allemagne et au Québec) a été formulé par l’ordonnance n° 45-2678 du 2 novembre 1945, signée par Charles de Gaulle soi- même. Le préambule proclame que « L’entretien d’une bibliothèque publique dépasse les possibilités budgétaires de la plupart des petites communes, notamment de celles dont la population municipale est inférieure à 15 000 habitants. Il est nécessaire que l’État vienne en aide à ces communes. »

Comme dans les domaines de l’aide sociale, des archives ou de la gestion des routes, il s’agit d’une compétence rendue obligatoire par transfert de l’État. C’est aussi une compétence exclusive, qu’aucun autre niveau de collectivité territoriale ne peut actuellement assumer.

A l’instar de toutes les compétences relatives aux bibliothèques figurant dans le Code du patrimoine, elle ne porte pas sur l‘exercice d’une politique mais sur la gestion d’un service : la « bibliothèque départementale de prêt ».

Une lecture minimaliste conduirait à considérer que, dans le cadre de la libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution), les départements peuvent faire ce qu’ils veulent du service transféré, y compris le vider de son contenu en ne lui attribuant plus ni moyens ni missions, ce que seule la Réunion a osé.

Une autre lecture consiste à prendre en compte les missions du service transféré. Il existe deux manières de le faire :

1. en ne prenant en compte que l’ordonnance de 1945, seul texte à valeur législative relatif aux BCP antérieur aux textes de décentralisation ;
2. en prenant en compte les quatre circulaires ministérielles successives aux Préfets et directeurs de BCP, et tout particulièrement la dernière, la circulaire DLL 6 n°85-47 du 1er août 1985 signée par le directeur du Livre et de la lecture Jean Gattégno.

La première lecture est malaisée car l’ordonnance n’énumère que des moyens aujourd’hui dépassés (« un bibliothécaire directeur, un sous-bibliothécaire, un secrétaire dactylographe, fonctionnaires de l’État, un chauffeur auxiliaire ») et, non dans le corps de l’ordonnance mais dans son préambule, une mission vague et en partie dépassée (« un dépôt temporaire et renouvelable de livres », « notamment [dans les communes] dont la population municipale est inférieure à 15 000 habitants »).

La seconde lecture conduit à prendre en compte l’évolution du rôle et des méthodes des BCP telles qu’elles ont évolué de 1945 à 1985. La circulaire de Jean Gattégno recommande de privilégier la fourniture de documents à des bibliothèques plutôt que le prêt direct aux populations par bibliobus, et étend les missions des BCP au conseil, à la formation et à la coopération à l’échelle départementale

Cette lecture est compatible avec le principe de libre administration des collectivités territoriales : il appartient aux départements de poursuivre cette évolution dans le cadre de leur propre politique. C’est ce qu’on largement fait la plupart d’entre eux en développant les moyens mis à la disposition des BDP et en faisant évoluer leurs méthodes et leur missions.

A quoi sert une BDP ?

On pourrait, alors que l’échelon départemental se brouille et est appelé à s’évaporer en partie, se demander s’il est bien utile que subsistent sous une forme ou sous une autre des BDP. Le grand directeur du Livre et de la lecture que fut Jean Gattégno avait imaginé une telle disparition dès 1984 : « D’une certaine façon, on pourrait dire que l’ambition des BCP est de disparaître au profit d’un tissu suffisamment riche, suffisamment nourri de bibliothèques municipales [1]».

Mais est paru à point nommé, en novembre 2013, un important rapport de l’Inspection générale des bibliothèques (IGB), coordonné par Jean-Luc Gautier-Gentès, sous le titre Les Bibliothèques départementales de prêt : indispensables autrement. Il constitue un irremplaçable état des lieux prospectif des BDP au moment où le sort des collectivités départementales auxquelles elles étaient attachées depuis 28 ans se brouille.

Citons un extrait de la synthèse liminaire :

« Les BDP ont quatre raisons d’être, intimement liées les unes aux autres :

• faire émerger des bibliothèques municipales ou intercommunales efficaces ;
• apporter un appui aux communes et EPCI et à leurs bibliothèques ;
• créer et animer, pour le profit de chacune de ses composantes, un réseau départemental ;
• mettre leur expertise au service des politiques départementales. »

Il n’est aucune de ces raisons d’être qui ne conserve toute sa validité. À commencer par la première; malgré les progrès considérables accomplis depuis quarante ans, la France reste insuffisamment équipée en bibliothèques municipales ou intercommunales susceptibles de répondre aux besoins et attentes de la population, en particulier dans les zones rurales et périurbaines. Seuls sont appelés à évoluer, s’agissant de ces quatre missions des BDP, les proportions, les périmètres et les types d’appui. Les proportions : le prêt de documents a décru, décroîtra au profit de la prestation d’autres services. Les périmètres : à la notion de réseau de la BDP, doit être substituée celle de réseau départemental, toutes les bibliothèques du département ayant vocation à y prendre part, d’une manière ou d’une autre. Les types d’appui : celui-ci doit être adapté aux besoins de chaque territoire, commune, EPCI, « pays » ou canton, aux besoins de chaque équipement ; s’agissant de l’apport en documents, toute sa place doit désormais être faite aux ressources numériques ; le champ de l’expertise des BDP doit s’élargir, et dans certains domaines, son niveau doit s’élever. »

On voit par les deux premiers items que l’hypothèse de Jean Gattégno est implicitement invalidée parce que le travail ne serait pas achevé. Non, l’effort conjugué de l’État et des départements n’a pas suffit pour que le maillage territorial soit achevé, pour que les modernisations nécessaires aient été entreprises partout. Toute idée d’achèvement est d’ailleurs illusoire : ce qui est resté en l’état à l’heure où Jean Gattégno s’exprimait n’est plus adapté aux besoins d’aujourd’hui. L’aide incitative demeure utile pour que les communes et leurs groupements investissent et adaptent.

Mais le troisième item est d’un tout autre calibre : en prônant l’animation d’un « réseau départemental », l’IGB plaide en fait pour l’abandon du traditionnel plafond démographique communal d’intervention (passé depuis 1945 de 15 000 à 20 000 puis à 10 000 habitants) auquel un certain nombre de BDP, mais pas toutes loin de là, ont déjà procédé. Pareille recommandation est heurtée de plein fouet par la perspective de survie des seuls « départements ruraux ».

Il est évident que l’histoire des BCP/BDP a eu en grande partie liée avec la problématique de la lecture publique rurale. Mais, au cours des vingt dernières années, en fonction naturellement des contextes locaux, cette focalisation a été surmontée dans un certain nombre de départements, avec des partenariats entre le départements et des communautés d’agglomérations, des présences physiques de lieux départementaux ouverts à la population comme à Marseille ou Montpellier, enfin à des réseaux de service intégralement départementaux comme les catalogues collectifs du Jura, du Haut-Rhin et du Val-d’Oise.

Au demeurant, avec la montée de l’intercommunalité, toute référence à un plafond démographique communal me semble totalement obsolète et le sentiment de perte que peuvent éprouver certaines BDP lorsque se constitue un réseau intercommunal englobant certaines de leurs « communes desservies », pour compréhensible qu’il soit, me semble devoir être surmonté. En schématisant à l’extrême, on pourrait identifier deux tendances opposées.

La première, qu’on pourrait qualifier de « bécépiste prégattégnienne », tend à organiser la dépendance de chaque point desservi. Elle permet de garantir un certain niveau service grâce aux moyens départementaux mais ne stimule pas une prise en charge politique locale ni l’organisation des territoires en réseaux intercommunaux. L’intercommunalité détricote leur empire.

La seconde, s’appuyant souvent sur les démarches de territorialisation engagées dans les années 2000 par un certain nombre de conseils généraux, a au contraire consisté à encourager une structuration de l’espace départemental sur une base intercommunale et/ou à partir de bibliothèques têtes de réseau. L’intercommunalité fait souvent partie de leur stratégie.

Dans la situation incertaine où sont aujourd’hui plongés les services départementaux, on pourrait penser que les BDP les plus assurées de leur avenir sont les premières, puisqu’elles ont su se rendre indispensables, tandis que les autres risquent une fois le travail accompli de donner raison à la vision de Jean Gattégno. Allons plus loin dans la réflexion avec un maître-mot : la subsidiarité, en d’autres termes la recherche de l’échelle la plus pertinente pour chaque tâche ou mission. C’est un principe essentiel de bonne administration, qui au fond justifie ou devrait justifier l’organisation territoriale d’une nation.

Mais j’y ajoute un postulat que j’ai souvent défendu : les bibliothèques sont des instruments de politique publique. D’une politique sectorielle, qu’on nomme en mauvais jargon, faute de mieux, la « lecture publique ». Mais aussi de politiques plus larges culturelles : éducatives, sociales, etc. La combinaison de ces deux principes consacre la lecture publique comme une compétence partagée, principe continûment admise pour la culture dans son ensemble (article 73 IV de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, article 18 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République). Il revient à chaque niveau de collectivité de prendre sa part de cette compétence partagée en assumant les responsabilités relevant le plus efficacement de son périmètre.

Dans cette perspective, les départements ont été dans leur rôle en encourageant le développement communal et intercommunal des bibliothèques par leurs conseils et leurs aides financières tout en assurant des tâches spécifiques dans une logique de subsidiarité (notamment l’expertise, la formation, la fourniture de supports documentaires physiques et, de plus en plus, numérique).

En d’autres termes : au-delà du rôle d’incitateur à la création d’équipement et à la construction de réseaux, auquel il n’est pas encore raisonnable de fixer un terme, un échelon de subsidiarité placé jusqu’ici à l’échelle départementale conserve toute sa validité.

Un, deux, trois, cent destins ? L’héritage de la « bédépie »

Soient les trois destins qui attendent (pour le moment) nos conseils généraux.

Le maintien des « départements ruraux », formule qui, selon des territoires, coule de source ou non, sent son statu quo. Pour les BDP, voilà qui rassure. Même renforcées, les intercommunalités rurales gagneront à bénéficier d’un soutien à cette échelle.

Le transfert à une métropole de la compétence départementale en matière de bibliothèque, au même titre que celle des autres compétences, peut se concevoir mais soulève deux questions :

• l’une de périmètre : s’agit-il de strictement de celui de la métropole ou le transfert concernera-t-il l’ensemble du département ?
• l’autre de conception : comment, si la métropole n’absorbe qu’une partie de la BDP, concilier une culture urbaine et une gestion pragmatique de sa périphérie rurale ?

Nous abordons ici un point essentiel : quel peut être l’héritage de la « bédépie » ? La lecture publique urbaine a longtemps ignoré la campagne, cet autre monde où les bibliothèques ne ressemblent pas toujours aux bibliothèques, où une partie d’entre elles sont gérées par des bénévoles, voire sous statut associatif. Les bibliothèques départementales détiennent la compréhension (au moins bibliothéconomique) de cette « France périphérique », pour parler comme Christophe Guilluy. Elles ont mis en place de longue date une logistique inconnue en ville et qui est d’avenir : la rotation des fonds dépassant le terrible attachement de chaque équipe à sa collection locale, une habitude de la logistique, au-delà du mythique bibliobus (qui dans la majorité des cas est en reflux ou a disparu), le fonctionnement en réseau sans que le centre en soit une bibliothèque classique recevant du public, la formation continue mais aussi la formation initiale élémentaire (en partie en lien avec l’ABF), et finalement ce qu’on pourrait appeler l’ingénierie territoriale appliquée à la lecture publique.

Voilà, le legs possible des BDP à des métropoles qui en hériteraient. Et aussi à des fédérations d’intercommunalités ? Ce nouveau sous-produit d’une réforme territoriale à la française qui décidément n’en finit pas de complexifier un paysage qu’elle prétend simplifier pose question. Comment ce qui ne peut-être qu’une émanation au deuxième degré des communes peut-il hériter de compétences obligatoires issus de transferts de l’Etat, comme l’action sociale, les archives ou les BDP ? Il est permis d’en douter et d’écarter par prudence, au moins à ce stade de la réforme, cette piste pour en évoquer deux autres.

La première est celle de l’EPCC (établissement public de coopération culturelle). Créés par la loi du 2 janvier 2004 et figurant au Code général des collectivités territoriales, ces établissements publics qui peuvent être à caractère administratif ou industriel et commercial , ils disposent d’un conseil d’administration comprenant des représentants des collectivités territoriales et de l’Etat ainsi que des personnalités qualifiées et des représentants du personnel.

Cette formule, qui a permis de conférer ou conserver un cadre clairement public à toute sortes d’établissements culturels, peut correspondre à certaines configurations locales. J’y vois l’inconvénient de ne plus rattacher la BDP à une seule collectivité territoriale, ce qui lui permet d’être connectée à d’autres politiques publiques dans une logique de transversalité, mais à un ensemble qui peut ne pas représenter la totalité du territoire desservi. J’y vois aussi un risque d’enfermement dans une bulle bibliothéconomique, en d’autres termes un danger de technicisation et de dépolitisation.

La seconde piste, qui apparaissait avec évidence lors de la première déclaration de politique générale du Premier ministre, est évidemment celle de la région. Elle convient évidemment mieux qu’une fédération d’intercommunalité pour le transfert d’une compétence obligatoire. Elle ne signifie pas seulement l’éloignement du terrain : on peut imaginer des échelons déconcentrés, comme déjà certaines BDP en disposent au sein de leur département.

Mais les régions ont peu l’habitude de la proximité. Se vivant souvent comme des collectivités de mission, elles pratiquent peu la gestion d’équipements de services. Même si elles réclament une compétence culturelle obligatoire ou un « chefdefilat » sur le livre, cela ne concerne pas dans leur esprit la lecture publique. Enfin elles vont d’ici 2017 être accaparées par leur fusion et le transfert des routes départementales, de la gestion des collèges et du transport scolaire. Pourtant, l’échelon régional demeure essentiel y compris pour les bibliothèques, et pour l’ensemble des territoires, y compris ruraux. J’y reviendrai dans un prochain billet. Gardons cette perspective en mémoire, au-delà du rural et des métropoles.

Je n’ose évoquer une dernière piste : le retour des BDP à l’État. Ce serait à rebours de l’histoire, une technicisation assurée dans un contexte de pénurie.

Il n’y a pas péril en la demeure, mais…

Même si l’annonce du 8 avril 2014 a pu légitimement émouvoir et troubler, il n’y a pas péril en la demeure. La disparition d’une partie des conseils généraux d’ici 2021 est possible, la mise en place des compétences métropolitaines certaine, mais chaque cas sera probablement particulier. Le détricotage des compétences départementales devrait commencer avec le vote, dans les mois qui viennent, de la loi portant organisation territoriale de la République, mais ne devrait concerner d’ici 2017 que les routes, les collèges et le transport scolaire.

Reste que les collectivités territoriales sont plongées dans une incertitude institutionnelle qui affecte les élus, les directions générales et l’ensemble des services. Comment développer des plans stratégiques dans ce contexte ? La période est plutôt celle de la consolidation des acquis. Cela n’interdit pas l’innovation, qu’il s’agisse de la logistique physique, du numérique, de la formation ou de l’expertise.

Mais consolider l’existant c’est aussi préparer l’avenir. En se préparant à toutes les hypothèses possibles, en explorant les pistes, en sensibilisant autant que faire se peut tous les acteurs, de la commune à la région.

Il n’est pas temps de laisser s’évaporer l’acquis des BDP. Une telle compétence obligatoire, ça ne se galvaude pas.

(Ce billet est redevable de quelques personnes avec qui je me suis entretenu ces derniers jours. Elles ne sont pas toutes bibliothécaires. Elles se reconnaîtront. Qu’elles soient ici remerciées.).

Complément du 4 novembre 2014 :

Recul constant des déclarations gouvernementales sur la question du département, comme en témoigne cet article de Localtis du 29 octobre : Manuel Valls a en effet déclaré ce 28 octobre : « Les assemblées départementales qui seront désignées lors des élections des 22 et 29 mars prochains exerceront pleinement leurs compétences de solidarité, si importantes pour nos concitoyens (…). Lors de cette phase de transition – je veux être très clair –, la collectivité départementale pourra même être confortée sur ces compétences de solidarités territoriales et humaines, par exemple en matière d’ingénierie territoriale et d’accès aux services au public. » Il n’y a décidément pas péril en la demeure tant les BDP s’inscrivent dans cette logique territoriale de service public. L’enjeu principal demeure l’articulation entre les différents niveaux d’action publique.

Billets de la même série :

La saison 2 : Bibliothèques en territoires (2013-???)

• 5 : Risques et enjeux de la nouvelle donne intercommunale, 22 octobre 2014
• 4 : Une compétence obligatoire à la croisée des chemins, 30 septembre 2014 [le présent billet]
• 3 : Questions d’échelle, 22 août 2014
• 2 : Inscrire les bibliothèques dans le big bang territorial, 22 avril 2014
• 1 : La lecture publique intercommunale en 10 leçons, 23 janvier 2013
• [Préambule] : Pourquoi tuer Plaine commune ?, 9 octobre 2013

La saison 1 : Les bibliothèques et le millefeuille territorial (2008-2010)

• 7 : Le Sénat nous donne rendez-vous dans un an, 9 juillet 2010
• 6 : Culture en morceaux, financements en lambeaux ?, 25 mai 2010
• 5 : Les compétences culturelles dans une impasse… provisoire ?, 16 mai 2010
• 4 : Epouser la reconfiguration des périmètres et des compétences, pour le meilleur et pour le pire, 2 septembre 2009
• 3 : Tout à l’intercommunalité et à la région ?, 11 février 2009
• 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ?, 31 décembre 2008
• 1 : Lecture publique à tous les étages, 13 novembre 2008
• [Préambule] : L’Etat stratège et les autres : faut-il avoir la peau des départements ?, 9 octobre 2008

Articles

• « Bibliothèques et réorganisation territoriale », tribune. La Gazette des communes, des départements et des régions n°28/2230, 14 juillet 2014.
• « Les bibliothèques au risque du bigbang territorial », tribune. Livres-Hebdo n°997, 9 mai 2014.
• « Les bibliothèques dans le millefeuille territorial ». Bulletin des bibliothèques de France, n°2, 2010.

Analyse

• Compétence obligatoire et bibliothèques départementales, Dominique Lahary, 30/03/2010, révisé le 23/02/2011.

[1] Résumé de l’intervention de M. Jean Gattégno, directeur du Livre et de la lecture  » [au congrès de l’ABF tenu à Reims], in : Bulletin d’information [de l’Association des bibliothécaires français], n°125, 4e trimestre 1984

Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 3 : tout à l’intercommunalité et à la région ?

Les travaux sur la réforme territoriale continuent :

• Site du comité pour la réforme des collectivités territoriales présidé par Edouard Balladur
• Dossier en ligne du Courrier des maires
• Dossier en ligne de la Gazette des communes, des départements et des régions

La région ?

J’ai rejeté dans mon billet précédent l’idée exprimée par le député Warsmann dans son rapport du 8 octobre 2008 de « confier au seul département la compétence en matière de bibliothèques. »

M. Warsmann propose explicitement de transférer au département les bibliothèques municipales…  et régionales, celles dernières n’existant que dans imagination.

Mais voilà qu’une des hypothèses les plus sérieusement avancées en matière de réforme territoriale, y compris dans ce qui transpire de la commission Balladur, est la transformation des départements en sous-ensembles des régions, sans que le degré d’autonomie politique qui serait alors accordée aux départements apparaissent encore clairement (jusqu’ici la doctrine française repose sur l’absence de hiérarchie entre les différents niveaux de collectivités territoriales).

Si le département devait devenir un sous-ensemble de la région, selon des modalités dont le comité Balladur convient qui restent à éclaircir (« les départements resteraient-ils des collectivités territoriales à part entière ? deviendraient-ils des composantes des régions, tout en conservant la personnalité morale ? [ou] sans la personnalité morale ? »), on peut imaginer les hypothèses suivantes concernant l’avenir des bibliothèques départementales :

1. statu quo : maintien de services départementaux distincts dépendants de chaque conseil général, sans instance de coordination ;
2. création d’un service régional qui aurait un rôle de coordination et assumerait des tâches spécialisées sans avoir autorité sur chacune des bibliothèques départementales ;
3. fusion des bibliothèques départementales de chaque région par création d’un service régional de lecture publique, éventuellement doté d’antennes départementales et/ou infradépartementales.

Chacune de ces trois hypothèses demeure compatible avec la poursuite du rôle actuellement assuré par les bibliothèques départementales, sachant que le maintien d’une relation de proximité avec les communes et intercommunalité est essentiel.

Ces perspectives m’inspirent deux remarques.

1. Les trois hypothèses ci-dessus ressemblent étrangement aux différentes variantes de la gestion intercommunale de la lecture publique, qu’elles soient vues sous l’angle institutionnel (du transfert total à la collectivité intercommunale au maintien de la juxtaposition de bibliothèques uniquement communales) ou sous l’angle fonctionnel (de l’intégration totale des fonctionnement à l’autonomie fonctionnelle de chaque établissement). Autant dire que, sauf injonction politique évidemment légitime, l’intégration institutionnelle n’entraine pas mécaniquement l’intégration fonctionnelle et que, sur l’un et l’autre plan, entre le tout ou rien, il existe des degrés.
2. Si la lecture publique devait être entraînée, par la force d’un mouvement général, vers une instance régionale, nous assisterions à la résurgence, cette fois assumée, de ce qu’en 2003 je nommais « l’introuvable échelon régional » dans Le développement territorial de la lecture publique : éléments de rétroprospective : des projets inaboutis (défendus par Georgette et Éric Grolier puis Pierre Lelièvre dans les années 1930, puis par les partisans de la bibliothèque de secteur dans les années 1960 et 1970, sans parler du rapport Pingaud-Barraud en 1982) à la création des agences régionales de coopération dans les années 1980.

Ce n’est évidemment pas à partir du cas de la lecture publique que sera reconfigurée, si elle doit l’être, l’organisation territoriale de la République, mais les travaux préparant cette réforme évoquent tous la définition des compétences de chaque collectivité. Or les BDP ne peuvent pas ne pas être évoqués puisqu’il s’agit d’une conférence obligatoire des départements, transférée par l’Etat en 1986. Ou bien cette compétence disparaît, ce qui n’est ni vraisemblable ni souhaitable, ou bien elle est confirmée et assignée au département maintenu ou à la Région.

J’observe simplement que les missions assumées par les départements sont bien identifiées tout en évoluant, tandis que la coopération régionale tend à prendre une tournure interprofessionnelle certes utile mais contionnée à des segments particuliers0. C’ets donc à partir de l’activité actuelle des BDP qu’une éventuelle recomposition peut s’opérer sans liquider les ‘acquis.

Enfin, si au jardin à la française est préféré un traitement au cas par cas, du moins dans certaines zones (cas particulier de l’Île-de-France, fusion des départements alsaciens, extension de la communauté lyonnaise a détriment du Rhône…), les BDP situées dans ces zones pourraient subir des sorts particuliers.

L’intercommunalité ?

L’échelle intercommunale, peu abordée dans les médias généralistes à propos de la réforme, en est  pourtant un des enjeux majeurs puisque le comité Balladur se pose cette question radicale : « les communes (…] resteraient-elles des collectivités territoriales à part entière ? » ; « la clause de compétence générale devrait-elle être reconnue exclusivement aux intercommunalités ? »

Dès lors, de deux choses l’une :

• ou on en reste au laisser-faire actuel, ce qui, dans le domaine de la lecture publique, se traduit par une variété de modèles plus o u moins efficaces,
• ou la lecture publique est assignée par la loi, non aux départements comme le veut le député Jean-Paul Warsmann, mais aux intercommunalités.

Dans cette dernière hypothèse, une compétence intercommunale en matière de lecture publique couplée à une clause de compétence générale pourrait être un bon moyen, à la campagne comme dans les zones urbaines, pour tirer les réseaux de bibliothèques vers davantage d’efficacité sans les couper du nécessaire croisement avec les politiques sociales et éducatives.

Démocratie, clause de compétence générale et subsidiarité,

La recherche du meilleur niveau possible de gestion pour chaque compétence est une application du principe de subsidiarité.

Si on ne l’envisage que d’un point de vue technique, alors on isole chaque segment de l’action publique locale et l’on fait de chaque niveau de collectivité le gestionnaire technique de services délégués par l’Etat, qui deviendrait le seul stratège, comme je le suggérais dans mon premier billet de cette série.

Finalement, la subsidiarité n’est un élément de démocratie que si elle associe plusieurs compétences stratégiques, ou, dans le meilleur des cas, si elle est liée à une clause de compétence générale.

C’est pourquoi cette dernière, enjeu du véritable choix démocratique dans les élections locales, est un des enjeux essentiels de la réforme en cours de préparation. Les conseils généraux délibèrent d’ailleurs en ce moment pour exiger qu’elle leur soit maintenue.

En tant que système de diffusion, la lecture publique doit être efficace, ce qui plaide pour un échelon adéquat de gestion (intercommunalité, département ou région).

Mais la politique de développement de la lecture au sens large (étendue à l’écoute de musique et au visionnement de films) n’est pas seulement une affaire de diffusion : elle s’appuie sur des partenariats et des transversalités.

Et les lieux bibliothèques sont des creusets de services, pas seulement documentaires, qui se placent aux carrefour des diverses politiques locales.

Voilà pourquoi la lecture publique ne se portera bien qu’adossée à une clause de compétence la plus générale possible, aux différents niveaux où on voudra bien l’assigner (je plaide pour ma part pour l’intercommunalité et le département).

Puissent les bibliothèques de toutes natures s’inscrire dans une organisation territoriale de la République qui soit la plus démocratique possible, si tant est que, comme le proclame la Charte des bibliothèques du Conseil supérieur des bibliothèques « la bibliothèque est un service public nécessaire à l’exercice de la démocratie.»

Mes autres billets sur le projet de réforme territoriale :

• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 8 : vers une coordination départements-régions ?, 24 novembre 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 7 : le Sénat nous donne rendez-vous dans un an, 9 juillet 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 6 : culture en morceaux, financements en lambeaux ?, 25 mai 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 5 : les compétences culturelles dans une impasse… provisoire ?, 16 mai 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 4 : épouser la reconfiguration des périmètres et des compétences, pour le meilleur et pour le pire ?, 2 septembre 2009
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ?, 31 décembre 2008
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 1 : Lecture publique à tous les étages, 13 novembre 2008
• L’Etat stratège et les autres : Faut-il avoir la peau des départements ?, 9 octobre 2008

Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ?

Le 8 octobre 2008 était enregistré à l’assemblée nationale le Rapport d’information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, et présenté par MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas, députés, en conclusion des travaux d’une mission d’informationprésidée par M. Jean-Luc Warsmann, celui-là même qui, dans la nuit du 21 au 22 octobre 2005, avait le premier défendu un amendement à la loi DADVSI inspiré des propositions de l’Interassociation Archives-Bibliothèques-Documentation.

Ce « rapport Warsmann », qui fait pendant au « rapport Lambert » sur Les relations entre l’État et les collectivités locales publié par Sénat, dresse un historique et un état des lieux de l’enchevêtrement de compétences entre collectivités territoriales et propose 10 principes :

1.La fin de la dérive des financements croisés (un seul niveau de collectivités locales pourrait participer au financement d’un projet conduit par une autre collectivité, sauf les communes peu peuplées ou aux faibles ressources).

2.La spécialisation de l’action des collectivités : attribuer 80 % des compétences des collectivités exclusivement à un niveau de collectivités.

3.La possibilité de transfert d’une compétence exclusive à un autre échelon territorial.

4.La réduction sur incitation financière du nombre de collectivités.

5.L’extension géographique de régions.

6.La fusion de régions avec des conseils généraux.

7.La création de métropoles en fusionnant conseil général et intercommunalité.

8.L’achèvement de l’intercommunalité.

9.La suppression des pays.

10.La création volontaire de collectivités uniques intercommunalité-communes.

Sur le plan institutionnel, le rapport ne propose pas une suppression uniforme d’un échelon mais un éventail de possibilités utilisées localement qui voue les départements à l’un des trois destins suivants, sans compter le statu quo :

1.l’aspiration par le haut (la région) ;

2.l’aspiration par le bas (l’agglomération)

3.la recomposition dans les espaces ruraux interstitiels.

Le premier destin entraînerait mécaniquement, sauf décision de suppression, la création de bibliothèques régionales : « de la BDP à la BRP ». Le second scellerait la disparition de la BDP ou sa fusion dans un réseau de bibliothèques d’agglomération existant ou à créer. Le troisième confirmerait la vocation spécifiquement rurale qui fut à l’origine des BCP, ancêtre des BDP, en 1945.

En application du principe n°2 (la spécialisation de l’action des collectivités, le rapport propose de « confier au seul département la en matière de bibliothèques et de musées, en devenant l’autorité gestionnaire unique de ces établissements, qu’ils relèvent actuellement de la région, du département ou de la commune. […] En effet, ces missions consistant à mettre en valeur et rendre accessible au grand public des biens culturels, présentent des points communs qui justifient qu’elles soient confiées à un échelon administratif restant proche des citoyens tout en disposant de moyens humains et financiers suffisants pour exercer des tâches parfois très techniques. »

La proposition, qui découle très logiquement de la théorie de la spécialisation des niveaux de collectivités, peut à première vue être convaincante. On en connaît d’ailleurs des exemples ; comme certains réseaux de bibliothèques de comté au Royaume-Uni ou le réseau unifié de la Province canadienne du Nouveau-Brunswick. Qu’attendre d’une telle intégration ? L’efficacité (grâce aux moyens mobilisés) et l’efficience (par une bonne utilisation des moyens que permettrait une gestion unifiée des bibliothèques à l’échelle d’un département).

Si l’on considère les bibliothèques comme des services dont la seule fonction est de diffuser des documents, on peut soutenir que plus on élargit l’échelle de gestion, plus on est efficace. Oui mais voilà, les bibliothèques ne sont pas seulement des machines à distribuer. Ce sont des établissements multifonctionnels, lieux d’accueil de pratiques diverses, individuelles et collectives, espaces de rencontre et d’animation, bref des outils qui peuvent se placer au croisement des politiques culturelles, éducatives et sociales locales. Si les bibliothèques sont gérées au niveau départemental, la collaboration avec les services communaux ou intercommunaux ne sera pas facile et les maires ou présidents d’intercommunalités risques de s’en désintéresser. Le problème se pose déjà dans le cas des bibliothèques intercommunales, que je défends malgré tout, il n’en serait qu’aggravé si elles étaient toutes départementales.

Départementaliser les bibliothèques, c’est renoncer à ce qu’elles soient enjeu et instrument des politiques locales pour les réduire à une fonction technique : le rapport Warsmann n’évoque pas par hasard « des tâches parfois très techniques. »

L’ADF (Assemblée des départements de France, qui est l’association des Présidents de Conseils généraux) vient d’adopter le 17 décembre 2008 une résolution unanime réclamant le maintien d’une clause générale de compétence. Il y est dénoncé « une spécialisation des départements dans leurs seules compétences sociales qui leur ferait perdre leur rôle de collectivités locales pour les transformer en simples agences de prestations pour le compte de l’Etat. » Même si l’on y adjoint la gestion des bibliothèques et des musées, nous demeurerions bien dans un rôle d’agence de prestation.

La résolution plaide pour l’organisation en « deux couples territoriaux » :

–celui constitué par les communes et leurs groupements et les départements, soit un bloc de collectivités liées par l’exercice de compétences de proximité,

–celui constitué par les régions et Etat, avec une dimension évidemment européenne.

Dans mon précédent billet sur le sujet, j’ai publié un schéma inspiré de ceux du rapport Lambert pour figurer l’enchevêtrement des financements en matière de bibliothèque.

Je reprends ci-dessous ce schéma en dégageant les deux couples préconisés par l’ADF : il me semble qu’ils fonctionnent. Toute réforme n’est pas souhaitable. Vu du petit bout de la lorgnette qu’est la seule question des bibliothèques, je conclus à l’utilité du statu quo. A charge pour les différents niveaux de collectivités de prendre leurs responsabilités et de développer des POLITIQUES.

Mes autres billets sur les projets de réforme territoriale :

• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 8 : vers une coordination départements-régions ?, 24 novembre 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 7 : le Sénat nous donne rendez-vous dans un an, 9 juillet 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 6 : culture en morceaux, financements en lambeaux ?, 25 mai 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 5 : les compétences culturelles dans une impasse… provisoire ?, 16 mai 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 4 : épouser la reconfiguration des périmètres et des compétences, pour le meilleur et pour le pire ?, 2 septembre 2009
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 3 : Tout à l’intercommunalité et à la région ?, 11 février 2009
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 1 : Lecture publique à tous les étages, 13 novembre 2008
• L’Etat stratège et les autres : faut-il avoir la peau des départements ?, 9 octobre 2008).

Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 1 : Lecture publique à tous les étages

Je poursuis la réflexion sur une éventuelle simplification du millefeuille territorial, commencée avec le billet du 9 octobre 2008 intitulé L’Etat stratège et les autres, en prenant la question par le petit bout de la lorgnette : les seules bibliothèques, ou plutôt, la seule lecture publique (qui ne concerne pas toutes les bibliothèques, mais pas seulement les bibliothèques).

Les analyses tendant à préconiser une réforme territoriale reposent sur trois idées forces : il faut réduire le nombre de niveaux de gestion, en spécialiser les compétences et mettre fin aux financement croisés.

A cet aune, le cas de la lecture publique est calamiteux : elle est à tous les étages et bénéficie de financements doubles, triples, voire quadruples.

Le rapport Lambert de décembre 2007 sur Les relations entre l’État et les collectivités locales contient en annexe des  schémas illustrant quelques exemples d’enchevêtrement de compétences (action sociale et médico-sociale, insertion socioprofessionnelle, formation professionnelle et formations sanitaires et sociales, enseignement scolaire et supérieur) et propose des « pistes de désenchevêtrement ».

Je m’en inspire pour dresser le schéma de la lecture publique en France :

(où les flèches pleine indiques la gestion des établissements et les lignes en pointillé les subventions).

Seule la Région jour un rôle marginal, en faisant vivre un organisme de type Centre régional du livre. Dans quelques cas minoritaires, elle subventionne des investissement des commune sou intercommunalités.

Tous les autres échelons entretiennent des bibliothèques. Tous sauf la commune sont susceptibles de subventionner les échelons inférieurs (dans le cas du soutien des intercommunalités aux communes qui la composent, on parle de fonds de concours).

Est-ce si grave, docteur ? Il ne semble pas. Si une mise en réseau plus affirmée est susceptible d’améliorer à bon compte l’efficacité de la gestion des bibliothèques, si le cadre intercommunal peut à l’évidence être utilisé plus pleinement et avec davantage de cohérence, il n’apparaît pas que cet empilement génère vraiment du doublon et du gaspillage de moyens.

Au demeurant, dans bien des cas, ce paysage se réduit à deux échelons : bien des bibliothèques municipales ne sont guère susceptibles de recevoir de subvention que de l’Etat, ce qui nous simplifie assurément le mille-feuilles :

Mais il est vrai que globalement, il y a bien cinq niveaux d’intervention en matière de lecture publique, sans parler des associations. J’y vois trois avantages :

1°) L’exercice de politiques.

Il y a eu, il y a peut-être encore une politique nationale en faveur de la lecture publique. Elle a un instrument : ce qu’on appelle le « concours particulier », c’est-à-dire un système de subvention fléchées et conditionnée à des critères d’éligibilité, dérogation du principe générale de la décentralisation qui veut sue l’Etat ne verse aux collectivités territoriales que des dotations globales.

Subventionner, c’est influer. Financer, c’est se donner le droit à la parole. En édictant une norme de surface plancher comme condition de son aide à l’investissement, le fameux « taux James Bond » (« zéro zéro sept » m² par habitant de surface hors œuvre nette jusqu’à 25 000 habitants, ce qui nous fait à peut près 0,05 m² en surface utile), en conditionnant les défuntes aides du CNL à des dépenses documentaires par habitant et à la présence de personnel, l’Etat a contribué à ce que les collectivités territoriales améliore l’équipement du pays en bibliothèques et médiathèques à la hauteur des besoins.

De même, les nombreux conseils généraux qui ont adopté des plans de développement de la lecture publique soutiennent les communes et intercommunalités, dans le cadre d’une vision globale et à partir de critères d’éligibilité qui leur sont propres, à l’échelle du département, de l’aménagement culturel du territoire.

Je puis témoigner que ces dispositifs de subvention permettent souvent une co-écriture partielle des projets, pour le plus grand bien du public. Ainsi, la combinaison des politiques concours à l’amélioration d’un service public.

2°) L’élargissement du périmètre des financements publics.

Supprimer les financements croisés de la lecture publique, c’est condamner les habitants des petites communes, de celles qui ont peu de ressources et de celles qui attirent une population extérieure à la pénurie en matière de services. Le concours de collectivités au périmètre territorial supérieur est une façon d’élargir la base du financement, ce que je juge légitime pour compenser trois handicaps : la petite échelle, l’insuffisance des ressources et les charges de centralité.

Les financements croisés sont donc l’expression de la solidarité (intercommunale, départementale, régionale, nationale), principe qu’on admet dans le domaine social et qui a toute sa place en matière de lecture publique. Cette solidarité s’exprime par la subvention, mais aussi d’autres moyens comme la fourniture documentaire complémentaire que proposent les bibliothèques départementales.

3°) L’efficacité par la subsidiarité.

La subsidiarité, concept clé de la doctrine européenne, est un principe très simple permettant de penser la répartition des actions entre niveaux de puissance publique : pour chaque action, quel est le meilleur niveau de gestion, celui qui sera le plus efficace ? Ce qui se décline sous deux registres :

• stratégique (à quel niveau l’action sera la plus cohérente ?) ;
• (à quel niveau aura-t-on les moyens de l’action ?).

Ce principe conduit à de pas confier à un échelon supérieur ce qui se gère plus efficacement à l’inférieur, mais aussi à ne pas laisser ce dernier en charge d’une action qu’il n’est pas en mesure de mener de façon pertinente.

La subsidiarité ne porte nullement en elle-même la nécessité d’une répartition thématique des compétences, qui conduirait par exemple à ne confier la lecture publique qu’à un seul niveau. Elle peut au contraire permettre, pour un même domaine comme celui de la lecture publique, de penser une répartition des actions entre les niveaux de puissance publique, de même qu’on répartit l’entretien des routes ou la gestion des bâtiments scolaires et universitaires.

Ainsi par exemple le niveau national est-il pertinent pour coordonner les politiques de numérisation, avec la BnF, ou organiser certaines actions de coopération, comme la BPI ; le niveau régional pour organiser la coopération interprofessionnelle et mener des actions dans le domaine de la formation, du patrimoine écrit ; le niveau départemental pour organiser une formation plus adaptée aux besoins locaux et tendre vers l’égalité d’accès des citoyens par une action de soutien et d’équilibre ; le niveau communal ou intercommunal pour gérer des lieux publics. Ce ne sont que des exemples parmi d’autres et, en faisant abstraction de l’histoire, on pourrait penser une autre répartition, notamment pour la gestion directe des bibliothèques, qui nous aurait évité ce monstre conceptuel qu’est la « bibliothèque municipale à vocation régionale », mais enfin la répartition actuelle fonctionne, après tout.

Y a-t-il quelque chose à désenchevêtrer ? Peut-être, mais ce n’est pas criant. Il n’y a pas forcément de doublon, mais une répartition non issue d’un schéma imposé de haut, mais résultant de la libre administration de chaque collectivité.

En matière de la lecture publique, il ne s’agit pas d’assigner à un seul niveau de puissance publique une compétence fixe, obligatoire et incontestable, telle que la gestion de l’état-civil, mais de permettre la coalition des volontés et des moyens pour réussir le développement.

Faut-il limiter le nombre de niveaux ? L’angle que j’ai choisi ne permet pas d’en décider et ce n’est pas nécessaire, car ce n’est certes pas à partir du cas des bibliothèques qu’une éventuelle réforme territoriale sera décidée. On peut imaginer la réduction de cinq à trois ou quatre niveaux, par fusion des communes et des intercommunalités et/ou des départements et des régions. Cela n’empêcherait pas la mise en œuvre des trois principes que j’ai énoncés : mise en œuvre de politiques, modulation du périmètre des financements publics et subsidiarité.

Le petit bout de la lorgnette que j’ai choisi a-t-il permis d’éclairer le sujet général ? Ne me suis-je pas contenté de justifier l’existant ? Au lecteur d’en juger.

Voir aussi :

• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 8 : vers une coordination départements-régions ?, 24 novembre 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 7 : le Sénat nous donne rendez-vous dans un an, 9 juillet 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 6 : culture en morceaux, financements en lambeaux ?, 25 mai 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 5 : les compétences culturelles dans une impasse… provisoire ?, 16 mai 2010
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 4 : épouser la reconfiguration des périmètres et des compétences, pour le meilleur et pour le pire ?, 2 septembre 2009
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 3 : Tout à l’intercommunalité et à la région ?, 11 février 2009
• Les bibliothèques et le millefeuille territorial, 2 : Départementaliser les bibliothèques municipales ?, 31 décembre 2008
• L’Etat stratège et les autres : faut-il avoir la peau des départements ?, 9 octobre 2008

Longue traîne et réseautage

Du 3 au 6 août a eu lieu le 1^er congrès de l’AIFBD (association internationale francophone des bibliothécaires documentalistes) dans l‘impressionnante et très convaincante Grande bibliothèque de Montréal. Une belle rencontre, fort bien organisée par des collègues québécois, sous la houlette du président de l’AIFBD, Réjean Savard.

En attendant les actes complets, je propose en prépublication le texte écrit de ma propre intervention intitulée Pour une approche économe de l’accès aux documents : longue traîne et réseautage [texte, diaporama].

J’y reprends la théorie des deux jambes de la bibliothèque, que j’avais développée dans mon projet d’intervention envoyé en décembre 2007 au comité scientifique puis livrée lors d’une intervention sur le désherbage à Médiadix le 15 avril 2008. Je montre que la jambe droite, la bibliothèque visible, peut être étendue grâce à la rotation des collections, horizontale ou asymétrique (comme font les BDP) tandis que la jambe gauche (la bibliothèque invisible) peut l’être par le prêt entre bibliothèques, horizontale ou asymétrique (comme celui de la réserve centrale de la Ville de Paris) : c’est ce que je nomme le « double réseautage », en utilisant un mot québécois bien commode. Puis je propose d’utiliser le modèle de la longue traîne pour rendre compte d’un fonctionnement en réseau des bibliothèques. Je conclus que la coopération et la mutualisation, appuyée sur les catalogues collectifs et une logistique de transport, permettre d’étendre l’offre pour satisfaire à bon compte les demandes récurrentes ou marginales.

Ce schéma vise à optimiser une politique de l’offre (une partie de la bibliothèque visible) et une politique de la demande (l’autre partie de la bibliothèque visible et toute la bibliothèque invisible). Il montre que cette dernière ne concerne pas que les demandes récurrentes (ce qu’on appelle en librairie les best-sellers) mais aussi les demandes marginales. Fonctionnement en réseau et réserves centrales garantissent aussi la diversité culturelle et la conservation des œuvres pour le prêt. Quant à l’encyclopédisme généralement assigné comme principe à appliquer à chaque collection, je le vois plutôt comme la résultante de l’ensemble de l’offre visible et invisible disponible en réseau.

Tout ceci ne concernait, croyais-je, que le service de la bibliothèque physique, à laquelle je crois toujours. Deux commentaires postés sur le présent blog m’ont fait comprendre que la bibliothèque numérique, elle aussi, pouvait avoir deux jambes. Courons !

BDP & FPT : Les BDP territorialisée par la fonction… publique

Journées d’étude de l’ADBDP La décentralisation et les bibliothèques de l’avenir, Marseille, 6-8 novembre 2006
BDP & FPT : Les BDP territorialisée par la fonction… publique [mis en ligne le 20 juin 2007]

Deux parties dans cet exposé illustré, la première ayant été à nouveau présentée lors d’une journée d’étude du groupe Île-de-France de l’ABF le 10 mai 2007 :

– la genèse de la fonction publique territoriale puis de la filière culturelle territoriale, racontée dans leur contexte historique et social ;

– les conséquences du peuplement des BDP par des fonctionnaires territoriaux.

L’occasion de présenter mon « triangle systémique de la BCP » que je n’avais jusqu’ici évoqué qu’oralement.

Les sites des bibliothèques départementales : Entre deux cibles, vers le portail ?

Bulletin des bibliothèques de France n°3, 2006 :
Les sites des bibliothèques départementales : Entre deux cibles, vers le portail ? *

Un article de commande pour un dossier sur les sites web. L’analyse de tous les sites existants de BDP m’a permis de déceler deux cibles (les établissements bénéficiaires des services de la BDP, le grand public du département) et une mutation vers la notion de portail de services.

A propos des bénévoles

Journées d’étude de l’ADBDP Les relations, Vannes, 12-14 novembre 2003 :
A propos des bénévoles

Je devais intervenir avec Nelly Vingtdeux qui finalement a préfé me laisser seul à la trobune. M’appuyant sur mon expérience de bédépiste, confortée par l’excellente étude de Loïc Langlade et Jérôme Michalon Les acteurs bénévoles du réseau de lecture publique de la Loire : engagement et autonomie, j’ai voulu à la fois défendre une vision dépourvue de toute condescendance à propos des bénévoles en bibliothèque et mesurer la radicale altérité de leur positionnement vis-à-vis à la fois du public et des collections. C’est dans la reconnaissance de cette altérité que le partenariat peut s’instituer. Le bénévolat en bibliothèque, phénomène massif (il faudrait refaire une évaluation chiffrée), demeure un continent inconnu et incompris de bien des bibliothécaires salariés. Et pourtant, sans eux, la lecture publique ne serait pas, sur l’ensemble du territoire, ce qu’elle est.

Le développement territorial de la lecture publique : éléments de rétroprospective

Journées d’étude de l’ADBDP Les missions des BDP, Metz, 13-14 novembre 2001 :
Le développement territorial de la lecture publique : éléments de rétroprospective (version écrite achevée en février 2003)

Presses de l’Enssib, 2005
Lecture publique et territoires : trente ans de mutations en BDP. Actes du colloque de Montbrison, 24 et 25 octobre 2003.
Chapitre La lecture publique à la recherche de territoires : regards sur le dernier demi-siècle

 

 

J’ai énormément travaillé pour cette intervention aux journées de l’ADBDP de 2001, allant notamment faire des recherches au centre de documentation de la DLL, au point que je n’ai pu en séance délivrer qu’une part minoritaire des éléments que j’avais amassés. J’ai mis près d’un an à livrer la version écrite. Anne-Marie Bertrand m’a demandé une version réduite pour le colloque de Montbrison.

J’ai notamment découvert dans la préparation de cette intervention et de ce texte les écrits des tenants de la bibliothèque de secteur. J’ai voulu mettre en perspective les approches territoriales de la lecture publique de l’immédiait avant-guère à nos jours. Ces problématiques ont connu dans les années 2000 un extraordinaire regain. Ce n’est pas fini !